По материалам выступления на симпозиуме Независимой психиатрической ассоциации России в рамках 2-го Восточно-Европейского Конгресса по психиатрии
Д.Г.Бартенев - канд.юрид.наук, адвокат, преподаватель кафедры международного права юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета
Регулирование вопросов защиты людей, неспособных самостоятельно принимать решения и защищать свои права и интересы, традиционно рассматривается как предмет внутригосударственного, прежде всего, гражданского, права отдельных государств. До недавнего времени роль международного права в этой сфере ограничивалась заключением договоров о правовой помощи между отдельными государствами с целью урегулирования спорных ситуаций, возникающих при определении дееспособности лица и осуществлении опеки, например, когда подопечный или его опекун являются гражданами разных государств. Можно утверждать, что в международном контексте до конца 1990-х годов недееспособность и опека не рассматривались в качестве значимой проблемы с точки зрения прав человека.
Ситуация начала меняться с принятием Комитетом Министров Совета Европы в 1999 г. Принципов правовой защиты совершеннолетних недееспособных лиц [ Рекомендация Комитета Министров Совета Европы № R(99)4 от 23 февраля 1999 г. ], где впервые сформулированы основные требования как к самой системе защиты недееспособных граждан, так и к процедуре принятия решения о признании гражданина недееспособным. Между тем, по своему статусу указанные Принципы являются актом «мягкого права», то есть рекомендацией, адресованной государствам-членам Совета Европы, и не накладывающей на них четких юридических обязательств.
Впоследствии подробная критика существующей во многих странах системы недееспособности и опеки прозвучала в докладах Генерального Секретаря ООН [ Доклад Генерального секретаря ООН «Результаты усилий по обеспечению полного признания и осуществления прав человека инвалидов», Док. ООН A/58/181, п.п. 14-22. ], а также специального докладчика ООН по вопросу о праве каждого человека на наивысший достижимый уровень физического и психического здоровья [ Док. ООН E/CN.4/2005/51 от 11 февраля 2005 г. ].
Характеризуя международные нормативные стандарты в сфере недееспособности и опеки, следует отметить, прежде всего, что такие стандарты достаточно ограничены, в связи с чем можно говорить скорее о начале их формирования, нежели о существовании четких международно-правовых требований. Тем не менее, можно выделить следующие международные акты, устанавливающие основные требования к системе недееспособности и опеки с точки зрения прав человека.
Во-первых, Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1949 г., принятая в рамках Совета Европы, положения которой применимы к ситуациям ограничения прав человека в связи с его недееспособностью. Хотя Конвенция и не содержит прямых норм, касающихся недееспособности и опеки, соответствующее толкование положений Конвенции было дано Европейским Судом по правам человека в постановлениях по конкретным делам. До недавнего времени такие постановления касались, преимущественно, процедурных нарушений в связи с признанием гражданина недееспособным [ См., например: H.F. v. Slovakia, application no. 54797/00, judgment of 8 November 2005; Matter v. Slovakia, application no. 31534/96, judgment of 5 July 1999. ]. Исключение составляет постановление по делу Штукатуров против России, в котором Суд впервые рассмотрел вопросы соответствия института полной опеки стандартам Конвенции [ Shtukaturov v. Russia, application no. 44009/05, judgment of 27 March 2008. См. также: Salontaji-Drobnjak v. Serbia, application no. 36500/05, judgment of 13 October 2009. ]. Суд пришел к выводу о нарушении Конвенции, указав, что «российское законодательство не предусматривает «ответа, соответствующего индивидуальным потребностям лица», поскольку Гражданский кодекс проводит различие между полной дееспособностью и полной недееспособностью, однако он не допускает «пограничной» ситуации, за исключением лиц, страдающих от алкогольной или наркотической зависимости» [ Shtukaturov v. Russia, op.cit., параграф 95. ].
Анализируя процедуру ограничения дееспособности, а также последствия такого ограничения с точки зрения прав человека, Европейский Суд ссылается на вышеупомянутые Принципы Рекомендации № R99(4), отмечая при этом, что, несмотря на их рекомендательный характер, они могут рассматриваться в качестве «общеевропейского стандарта в данной сфере» [ Там же. ]. В связи с этим можно предположить, что и в последующих своих постановлениях Европейский Суд будет оценивать соответствие отдельных элементов системы опеки обязательствам по Конвенции, основываясь именно на требованиях Рекомендации № R99(4).
Во-вторых, Конвенция ООН о правах инвалидов 2006 г. [ Принята резолюцией 61/106 Генеральной Ассамблеи от 13 декабря 2006 года. Конвенция подписана Российской Федерацией в 2008 г., однако на момент публикации статьи не ратифицирована. ], в которой впервые в форме международного соглашения закреплены обязательства государств по реализации правоспособности людьми с ограниченными возможностями здоровья. Конвенция о правах инвалидов провозглашает смену парадигмы защиты прав людей с ограниченными возможностями, исходя из того, что инвалидность является «результатом взаимодействия, которое происходит между имеющими нарушения здоровья людьми и отношенческими и средовыми барьерами и которое мешает их полному и эффективному участию в жизни общества наравне с другими» [ Пункт «е» Преамбулы Конвенции о правах инвалидов. ].
Заложенная в ст. 12 Конвенции ООН о правах инвалидов идея о том, что государства должны «принимать надлежащие меры для предоставления инвалидам доступа к поддержке, которая им может потребоваться при реализации своей правоспособности», составляет основу современного международно-правового понимания обязательств государств по защите людей, неспособных принимать самостоятельные решения и защищать свои права. В отношении России это означает, что ратификация Конвенции должна повлечь радикальное изменение существующей системы опеки над недееспособными гражданами в силу ее несоответствия принципам пропорциональности и минимального ограничения прав человека. Таким изменения законодательства должны обеспечивать то, чтобы меры, связанные с реализацией правоспособности, «ориентировались на уважение прав, воли и предпочтений лица, были свободны от конфликта интересов и неуместного влияния, были соразмерны обстоятельствам этого лица и подстроены под них, применялись в течение как можно меньшего срока и регулярно проверялись компетентным, независимым и беспристрастным органом или судебной инстанцией» [ п. 4 ст. 12 Конвенции о правах инвалидов. ].
В-третьих, Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. Несмотря на то, что положения Пакта, как и Европейской Конвенции о защите прав человека, не содержат специальных требований относительно осуществления опеки, любые ограничения прав индивида в связи с наличием у него психического расстройства должны осуществляться с соблюдением гарантий прав человека, закрепленных в Пакте. Сказанное нашло подтверждение в позиции Комитета по правам человека, являющегося контрольным органом ООН в отношении Пакта, который признал применимость его положений к обязательствам государств в отношении защиты лиц, ограниченных в способности принимать самостоятельные решения. В этой связи в октябре 2009 г. Комитет по правам человека, рассматривая периодический доклад Российской Федерации, выразил озабоченность в связи со значительным числом людей, лишенных дееспособности и очевидным отсутствием надлежащих процедурных и материальных гарантий против непропорционального ограничения прав, гарантированных Пактом [ См.: Заключительные замечания Комитета по правам человека. Док. ООН CCPR/C/RUS/CO/6 от 22 октября 2009 г., параграф 19. ]. В связи с этим Комитет указал, что России следует пересмотреть практику признания граждан недееспособными и ввести меры, отвечающие требованиям необходимости и пропорциональности на индивидуальной основе [ Там же, п. «а». ].
Как уже отмечалось, международное право не накладывает на Российскую Федерацию обязательств по созданию конкретной модели защиты людей, неспособных самостоятельно осуществлять свои права и защищать свои интересы в силу имеющегося психического расстройства. Вместе с тем очевидно, что такая модель не может быть основана на сохранении существующего института недееспособности и полной опеки, во всяком случае, в той форме, в которой этот институт предусмотрен действующим гражданским законодательством. В настоящее время можно с уверенностью утверждать, что реформирование системы опеки над недееспособными гражданами является не только морально-политическим обязательством России, но и безусловным требованием, вытекающим из тех юридических обязательств, которые предусмотрены международным правом в сфере прав человека.
Примечательно, что юридическая критика института недееспособности и системы опеки в конкретном государстве впервые прозвучала именно в адрес России: в 2008 г. в решении Европейского Суда по правам человека по указанному делу Штукатурова, и в 2009 г. – в заключительных замечаниях Комитета по правам человека ООН [ Такая критика созвучна позиции судьи Конституционного Суда РФ Гаджиева Г.А., высказанной им в особом мнении в Постановлении Конституционного Суда от 27 февраля 2009 г. № 4-П. ]. В этой связи особый интерес для России с точки зрения выполнения своих международных обязательств представляют реформы института недееспособности и опеки в других странах постсоветского пространства, унаследовавших схожую систему полной недееспособности и неограниченной опеки.
В частности, в соответствии с проектом нового Гражданского кодекса, внесенного Министерством юстиции на рассмотрение Парламента Чешской Республики [ Подробнее см.: http://www.mdac.info/images/page_image/cze_guardianship.doc ], предусмотрены радикальные изменения существующей системы опеки. Во-первых, исключается понятие полной опеки и вводятся несколько альтернативных механизмов защиты людей, имеющих нарушения психического здоровья: общие предварительно высказанные распоряжения (помимо распоряжений в отношении личности будущего опекуна) [ Предварительно высказанные распоряжения – это указания, данные лицом в период сохранения фактической дееспособности, на случай утраты в будущем способности принимать самостоятельные осознанные решения. ], поддержка в принятии решений; представительство ближайшим родственником или иным близким лицом в повседневных делах, а также опека без ограничения дееспособности [ Речь идет о том, что гражданин может предложить суду назначить ему опекуна для представления своих интересов в определенных вопросах, причем сам гражданин сохраняет право действовать самостоятельно и в этих сферах. ]. Во-вторых, были существенно расширены положения, регулирующие функции опекунов, в частности, предусмотрена обязанность опекуна поддерживать связь со своим подопечным, объяснять ему в надлежащей форме значение и последствия принимаемых опекуном решений.
Наконец, положения нового Гражданского кодекса предусматривают существенные контрольные полномочия самого лица, находящегося под опекой. В частности, гражданин имеет право принимать участие в заседаниях опекунского совета [ Опекунский совет – это орган, в состав которого входит не менее трех членов, избираемых из числа родственников и друзей лица, над которым установлена опека. К полномочиям совета относится утверждение некоторых важных решений опекуна, предусмотренных законом. ], обжаловать его решения, получать отчеты об управлении своим имуществом. При определенных условиях организации, оказывающие услуги лицам с ограниченными возможностями здоровья, также имеют право принимать участие в заседаниях опекунского совета, входить в его состав и обжаловать его решения.
Интересным примером может служить также Эстония, где изменения системы опеки в отношении недееспособных граждан были осуществлены посредством принятия в 2009 году нового Закона о семье [ Закон о семье, от 18 ноября 2009 г.: http://www.riigikogu.ee/index.php?id=55450 ]. В соответствии с данным законом установление опеки допускается в случае, если гражданин вследствие психического расстройства постоянно неспособен понимать или руководить своими действиями, причем опекун может быть назначен как по заявлению самого гражданина, так и по заявлению иных лиц, а также по инициативе суда. Однако опекун может быть назначен только для осуществления таких обязанностей, для которых необходима опека. Закон прямо устанавливает, что в опеке нет необходимости в тех случаях, когда интересы гражданина могут быть защищены посредством помощи других лиц. При назначении опекуна суд должен также провести оценку способности гражданина понимать юридическое значение сделок, относящихся к сфере семейного права (заключение брака, признание отцовства и пр.). Законом также установлена обязанность суда пересматривать необходимость опеки каждые три года.
К числу новелл Закона о семье относится также запрет назначения в качестве опекунов работников учреждений образования, здравоохранения и социальной защиты, где проживает или временно находится гражданин. Закон также устанавливает обязанность учитывать предварительно выраженные лицом пожелания относительно личности будущего опекуна, если это не приведет к конфликту интересов.
Немаловажным представляется положение эстонского Закона о семье, предусматривающие возможность назначения лицу, находящемуся под опекой, специального опекуна для осуществления тех сделок, которые не может осуществить обычный опекун. В частности, такой опекун обязательно назначается для управления имуществом, приобретенным в порядке наследования или дарения, если наследодатель или даритель указал, что опекун не вправе управлять таким имуществом. Специальный опекун также назначается в случае необходимости заключения договора, когда имеется конфликт интересов между подопечным и его обычным опекуном вследствие личной заинтересованности опекуна. Специальный опекун назначается судом, причем обычный опекун обязан известить суд о необходимости назначения специального опекуна.
С точки зрения приведения законодательства в соответствие с положениями международных стандартов прав человека в сфере опеки, прежде всего, ст. 12 Конвенции ООН по правам инвалидов, наиболее прогрессивным государством может считаться Венгрия. Принятый в сентябре 2009 г. новый Гражданский кодекс радикально изменил систему опеки [ Следует отметить, что в соответствии с изменениями в Гражданском кодексе, принятыми в 2001 г., при сохранении полной опеки в Венгрии появилась частичная опека, которая устанавливается в случае ограничения гражданской дееспособности в определенных вопросах. ]: во-первых, установлен законодательный запрет полной опеки; во-вторых, появилась новая форма частичной опеки, то есть частичная опека не только в отношении определенных решений, но и в отношении решений, которые должны приниматься совместно гражданином и его опекуном; в-третьих, предусмотрена поддержка в принятии решений в качестве альтернативы опеке, при сохранении полной дееспособности гражданина. Такая система позволяет иметь сеть помощников, которые помогают гражданину принимать собственные решения, что способствует повышению его самостоятельности; в-четвертых, появилось понятие предварительных распоряжений: гражданин может тем самым заранее спланировать определенные меры защиты на случай ухудшения когнитивных функций в будущем.
Все вышеперечисленные меры доступны людям, нуждающимся в помощи в силу психического состояния, нарушения интеллекта или вследствие патологической зависимости.
В заключение отметим, что реформы института недееспособности и опеки в России в отношении граждан, имеющих нарушения психического здоровья, не должны ограничиваться косметическими мерами по исправлению отдельных недостатков в тех сферах законодательства, которые стали предметом критики Конституционного Суда РФ. Такие реформы должны сопровождаться принципиальным изменением самого подхода к защите прав людей, ограниченных в способности принимать самостоятельные решения, с тем, чтобы, прежде всего, обеспечивать их необходимой поддержкой в принятии решений, а не ограничивать их права. Успешность таких реформ требует также преодоления патерналистского подхода к системе опеки, доминирующего в сознании отечественного законодателя и правоприменителя, когда главная задача опеки видится в полном замещении решений подопечного решениями опекуна.