Неправительственные организации вместе с Уполномоченным по правам человека инициируют реформу института недееспособности в России
28 мая 2009 г. в офисе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации состоялся круглый стол «Права человека и институт недееспособности в России: соответствие международно-правовым стандартам». В обсуждении приняли участие представители Государственной Думы, Министерства здравоохранения, органов опеки, психиатрического сообщества, правозащитных и других общественных организаций, работающих в сфере психического здоровья.
Инициаторами данного обсуждения выступили Независимая психиатрическая ассоциация России и Психиатрический правозащитный центр (MDAC, Будапешт), которые таким образом стремятся стимулировать общественное обсуждение существующего законодательства по недееспособности и путей его реформирования.
Действующее в России законодательство об опеке в отношении недееспособных граждан явно не соответствует международным стандартам, что, в частности, было подтверждено Европейским Судом по правам человека в решении по делу «Штукатуров против России» (март 2008). Недостатки данной системы продемонстрировало также Постановление Конституционного Суда РФ от 27 февраля 2009 г., признавшее, что некоторые аспекты законодательства о недееспособности нарушают основные конституционные права граждан.
Институт недееспособности и опеки предназначен для охраны прав и имущества наиболее беспомощных людей – малолетних, лиц с умственным снижением, тяжелых психически больных-хроников, однако он часто превращается в свою противоположность, – в лишение всех прав, в недопустимое вмешательство в личную жизнь. Законодательство в отношении самой уязвимой категории людей находится в полном небрежении, прописано неполно и уязвимо. Эта, пожалуй, самая больная проблема буквально вытесняется из сознания не только законодателями и судьями, но даже психиатрами и правозащитниками.
Открывая обсуждение, Уполномоченный по правам человека В.П.Лукин подчеркнул значимость проблемы, отметив при этом дефицит общественного интереса к положению недееспособных граждан. Владимир Лукин отметил несовершенство законодательства в сфере опеки и отсутствие эффективного контроля за соблюдением прав недееспособных граждан, в частности отсутствие Службы защиты прав пациентов психиатрических стационаров. Особую озабоченность вызывают участившиеся злоупотребления существующей системой недееспособности в целях присвоения имущества.
Участники круглого стола обсудили недостатки действующей системы недееспособности и опеки, в частности, слабые процессуальные гарантии при лишении гражданина дееспособности; недостаточность регламентации обязанностей опекуна и органов опеки, влекущую возможность злоупотреблений, а также отсутствие правового регулирования восстановления дееспособности. Одним из ключевых недостатков законодательства было признано отсутствие альтернатив полной недееспособности, что ведет к невозможности ограничить дееспособность человека лишь в той степени, в которой это действительно необходимо.
Специалисты и правозащитники, сталкивающиеся с проблемой недееспособности на практике, также подчеркнули, что существующая система во многих случаях не служит интересам защиты людей с нарушениями психического здоровья.
Участники пришли к выводу о необходимости серьезного реформирования института недееспособности и наметили основные направления такой реформы. Учитывая сложность данной проблемы, представители общественных организаций подчеркнули важность активного вовлечения гражданского общества в обсуждение соответствующих законодательных инициатив.
29 мая 2009 г. обсуждение темы было продолжено в стенах медицинского учреждения – в Институте психиатрии Росздрава совместно с Российским обществом психиатров под общим названием: «Институт недееспособности: необходимость реформирования». Участники, среди которых на этот раз преобладали психиатры, обсудили экспертные критерии установления недееспособности, необходимость учета не только медицинского, но также социального и психологического критериев, наметили первоочередные меры по изменению российского законодательства и судебной практики, принципов работы органов опеки и попечительства и психиатрических учреждений, имеющих дело с гражданами, признанными недееспособными. Выработанные участниками круглых столов 28-29 мая 2009 г. рекомендации будут направлены в Государственную Думу РФ и в исполнительные органы государственной власти, прежде всего, в министерство здравоохранения и социального развития РФ.
В качестве материалов для размышления участники круглых столов получили доклад Ю.Н.Аргуновой «Соответствие законодательства Российской Федерации, регулирующего права граждан с психическими расстройствами, Конвенции о защите прав человека и основных свобод, а также рекомендациям Комитета министров Совета Европы» (основная часть была опубликована в НПЖ, 2009, 1) и доклад Психиатрического правозащитного центра об опеке и попечительстве (www.mdac.info).
Ниже мы публикуем подробную программу круглых столов, как приглашение к дискуссии. Надеемся, что наши читатели примут в ней активное участие.
28 мая 2009 г. 14.00 – 17.00,
Офис Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации
ПРАВА ЧЕЛОВЕКА И ИНСТИТУТ НЕДЕЕСПОСОБНОСТИ В РОСИИ:
СООТВЕТСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫМ СТАНДАРТАМ
1. Недееспособность как радикальное вмешательство в права человека
Признание человека недееспособным обычно рассматривается как мера, служащая интересам самого гражданина. Тот факт, что она предусматривает беспрецедентные ограничения человека в правах, включая его основные права, до конца не осознается ни законодателями, ни судьями, ни учеными-правоведами, ни психиатрами, ни даже правозащитниками. Однако в законодательстве не существует мер, сопоставимых по степени и широте ограничения в правах. И это притом, что недееспособность – это не наказание, а мера защиты!
Каковы, на Ваш взгляд, реальные проблемы, связанные с применением института недееспособности на практике?
2. Соответствие действующего законодательства по недееспособности международным обязательствам России в сфере прав человека и Конституции РФ
Как показывает решение Европейского Суда по правам человека по делу «Штукатуров против России» (03.2008), существующий институт недееспособности не соответствует Европейской Конвенции по правам человека и нуждается в реформировании. Постановление Конституционного суда РФ от 27 февраля 2009 г. № 4-П указывает на несоответствие Конституции РФ законодательных норм, касающихся признания граждан недееспособными и помещения их в психиатрические стационары. Для того, чтобы добиться соответствия действующего в этой сфере законодательства не только Европейской конвенции, но и Конвенции ООН о правах инвалидов и рекомендациям Комитета Министров Совета Европы (в частности, рекомендации R(99)4), а также обеспечить полное уважение конституционных прав людей с нарушениями психического здоровья, реформа института недееспособности должна быть комплексной и всесторонней и предусматривать новый концептуальный подход к проблеме недееспособности и ограничения прав граждан с психическими расстройствами.
Недостатки существующей системы недееспособности и опеки можно разделить на четыре группы: (1) слабые процессуальные гарантии при лишении гражданина дееспособности; (2) недостаточность регламентации обязанностей опекуна и органов опеки, влекущая возможность злоупотреблений; (3) недифференцированный объем ограничения дееспособности: невозможность частичного соразмерного ограничения; (4) отсутствие правового регулирования восстановления дееспособности и ущербность правоприменительной практики.
Просим Вас дать свою оценку института недееспособности и опеки с точки зрения уважения прав человека, гарантированных принципами международного права и Конституцией РФ.
29 мая, 11.00 – 15.00
Научно-исследовательский институт психиатрии Росздрава
ИНСТИТУТ НЕДЕЕСПОСОБНОСТИ В РОССИИ:
НЕОБХОДИМОСТЬ РЕФОРМИРОВАНИЯ
1. Соответствие действующего законодательства о недееспособности (полная недееспособность) реальным нуждам людей с ограниченной способностью к принятию решений
Признание гражданина недееспособным теоретически считается мерой защиты его прав и интересов. Однако, на практике, это зачастую является, прежде всего, ограничением человека в правах и по сути делает его бесправным и беззащитным. Действующее законодательство основано на упрощенном понимании самого феномена дееспособности, на черно-белом видении: либо человек полностью понимает значение своих действий и может руководить ими, либо полностью не понимает и не может. Однако, реальное влияние психического расстройства на способность человека принимать самостоятельные решения сложнее и многообразнее. Как правило, даже при тяжелых расстройствах, человек полностью не утрачивает способность к принятию осознанных решений. Нет оснований лишать его юридической дееспособности в тех сферах, в которых его реальная способность к самостоятельным действиям и решениям сохранена. В результате несовершенства законодательства родственники людей, страдающих тяжелыми психическими расстройствами, психиатры, органы социальной защиты, суды стоят перед непростым выбором: не предоставить человеку, нуждающемуся в определенной поддержке, никакой защиты либо предоставить такую защиту, которая ограничит его во всех правах, в том числе тех, которые он может осуществлять самостоятельно. С точки зрения прав такого гражданина, обе альтернативы неприемлемы.
Оцените, пожалуйста, насколько существующая система соответствует реальным потребностям людей, интересы которых она формально защищает.
2. Предлагаемые решения: как реформировать институт недееспособности в свете обозначенных проблем?
Действующая система требует серьезной реформы, предполагающей, в частности, введение парциальной недееспособности и, возможно, альтернатив существующего института опеки. Обсуждение этого вопроса и разработка соответствующего законодательства могут занять длительное время, поэтому необходимо разработать ряд первоочередных мер, которые могли бы уже сейчас исправить особенно вопиющие недостатки существующей системы и значительно усилить защиту прав граждан, признанных недееспособными. Эти меры могли бы включать в себя более четкую регламентацию обязанностей опекунов и органов опеки; введение ограничений на вмешательство в личную жизнь граждан, признанных недееспособными; предоставление недееспособным гражданам возможности самостоятельно реализовывать те права, которые не влекут за собой существенных правовых последствий; введение временных рамок на решения о признании лица недееспособным и обязательного периодического пересмотра таких решений; предоставление самому недееспособному гражданину права на обращение в суд с заявлением о восстановлении дееспособности. Действующее законодательство, хотя и предполагает возможность восстановления дееспособности, фактически ведет к тому, что в большинстве случаев признание гражданина недееспособным становится пожизненным.
Что Вы думаете по этому поводу? В каком направлении должно развиваться реформирование института недееспособности? Что еще можно было бы предложить в качестве первоочередных мер по улучшению положения?
3. Критерии признания гражданина недееспособным: опыт европейских стран и российская экспертная практика.
Наши зарубежные коллеги поделятся опытом реформирования системы недееспособности в ряде европейских стран, имевших сходную с Россией систему психиатрической помощи. Представители российских экспертных учреждений расскажут об особенностях проведения экспертизы по делам о недееспособности в России.
Сравните, пожалуйста, эти подходы. Что с Вашей точки зрения следует изменить при установлении недееспособности в России?
4. Правовые последствия принятия Постановления Конституционного Суда от 27 февраля 2009 г. № 4-П.
Конституционный Суд РФ признал неконституционными ряд норм ГПК РФ и Закона о психиатрической помощи, регулирующих признание граждан недееспособными и помещение их в психиатрические стационары, указав на недопустимость заочного признания граждан недееспособными и необходимость судебной процедуры при стационировании недееспособных граждан в психиатрические стационары. В настоящее время предстоит работа по осмыслению этого Постановления Конституционного Суда и приведения законодательства, регулирующего права граждан, признанных недееспособными, в соответствие с Конституцией РФ.
Приглашаем Вас принять участие в обсуждении сложившейся ситуации и высказать свое мнение по следующим вопросам:
Как можно устранить порочную практику вынесения судебных решений о недееспособности только на основе заключения судебно-психиатрической экспертизы? Какие еще источники доказательств здесь следует учитывать? Как обеспечить обязательное присутствие гражданина в суде? Как повысить роль специалиста, выступающего в суде с оценкой имеющегося заключения эксперта? Как обеспечить гражданину право на проведение альтернативной экспертизы? Что могут профессиональные общественные организации, защищающие права людей с психическими расстройствами?
Как должно быть оформлено стационирование граждан, признанных недееспособными, в психиатрические стационары? Первые судебные решения показывают, что суды рассматривают такое помещение как недобровольную госпитализацию, между тем, критерии недобровольной госпитализации могут отсутствовать, но и опекун, и сам гражданин выражают желание пройти стационарный курс лечения. Как быть в таких случаях?
Пресс-релиз Секретариата Суда
Европейский суд по правам человека вынес решение по делу Штукатуров против России (заявление № 44009/05).
Суд решил единогласно, что было:
- нарушение статьи 6 § 1 (право на справедливый суд) Европейской Конвенции по правам человека в отношении разбирательства о лишении заявителя дееспособности;
- нарушение статьи 8 (право на уважение частной и семейной жизни) Конвенции ввиду полного лишения заявителя дееспособности;
- нарушение статьи 5 § 1 (право на свободу и личную неприкосновенность) в отношении заключения заявителя в психиатрической больнице;
- нарушение статьи 5 § 4 в отношении невозможности для заявители освободиться из больницы; и
- неисполнение Правительством России обязательства в соответствии со статьей 34 (право на индивидуальную жалобу), так как оно препятствовало заявителю в доступе к Суду.
Заявитель, Павел Владимирович Штукатуров, гражданин России, 1982 г. р., живет в Санкт-Петербурге. Он страдал психическим заболеванием и в 2003 году был признан недееспособным.
Дело касается утверждений заявителя, в частности, о том, что он был лишен дееспособности без его ведома и определен в психиатрическую больницу своей матерью для того, чтобы она могла распоряжаться собственностью, которую он унаследовал от бабушки.
3 августа 2004 года мать заявителя попросила Василеостровский районный суд лишить своего сына дееспособности. Она утверждала, что он не мог вести самостоятельный образ жизни и ему необходим попечитель. Заявитель не был официально уведомлен об этих процедурах.
28 декабря 2004 года состоялось слушание в районном суде. Заявитель, которого не уведомили, не присутствовал. Дело рассматривалось в присутствии районного прокурора и представителя психиатрической больницы, куда в июле 2004 года был помещен заявитель. После 10-минутного обсуждения районный суд признал заявителя недееспособным в соответствии со статьей 29 Гражданского кодекса. Статья 29 предусматривает такие меры в случае, если лицо не понимает значения своих действий и не может руководить ими. Решение основывалось на заключении психиатров от 12 ноября 2004 года, в котором, со ссылкой на агрессивное поведение заявителя, отрицательное отношение и анти-социальный образ жизни, утверждалось, что он страдает шизофренией и не понимает значения своих действий и не может руководить ими. Его мать была назначена опекуном и в этом качестве была уполномочена принимать решения от его имени по всем вопросам.
Впоследствии заявитель, найдя копию решения от декабря 2004 года в доме матери, связался с адвокатом Центра по защите душевно больных. 2 ноября 2005 года Центр рассмотрел его дело и подал апелляцию. Адвокат считал, что заявитель полностью понимал сложные правовые вопросы и давал адекватные инструкции.
4 ноября 2005 года мать заявителя поместила заявителя в психиатрическую больницу. Адвокат просил свидания с заявителем, в котором ему было отказано. Однако заявитель сумел выдать доверенность на адвоката, которая уполномочивала его подать жалобу в Европейский суд. С декабря 2005 года заявитель не имел контактов с внешним миром. Он также жаловался на то, что его принудительно лечили сильнодействующими медицинскими препаратами.
Многократно в период с декабря 2005 по январь 2006 года заявитель просил органы опеки и попечительства и министерство здравоохранения, районного прокурора и руководителя психиатрической больницы об освобождении из больницы, однако безуспешно. Его адвокат также подавал подобные безуспешные ходатайства.
В то же время, адвокат заявителя подал апелляцию на декабрьское решение 2004 года. Апелляция была отклонена без рассмотрения на основании того, что заявитель был недееспособен и мог подавать жалобу только посредством своего опекуна, его матери, которая была против его освобождения и пересмотра решения от декабря 2004 года.
6 марта 2006 года Европейский суд применил предварительные меры в соответствии с правилом 39 Регламента Суда, в которых требовал от российских властей, чтобы заявителю и его адвокату были предоставлены необходимое время и возможности для встречи и подготовки позиции в Суде. Однако власти не выполнили требований, так как Российское законодательство не рассматривает предварительные меры как обязательные. Они также отмечали, что заявитель не мог действовать без согласия своей матери и поэтому его адвокат не может считаться его законным представителем.
В конце концов, заявитель был освобожден из больницы 16 мая 2006 года, однако его мать снова поместила его в больницу в 2007 году.
Будучи недееспособным, заявитель не мог работать, жениться, вступать в ассоциации, путешествовать, приобретать или отчуждать собственность.
Состав суда:
Christos Rozakis (Greek), Президент, Nina Vajić (Croatian), Anatoly Kovler (Russian), Khanlar Hajiyev (Azerbaijani), Dean Spielmann (Luxemburger), Giorgio Malinverni (Swiss), George Nicolaou (Cypriot), судьи, а также Søren Nielsen, секретарь секции.
Заявитель жаловался на то, что он был лишен дееспособности без его ведома. Он также жаловался на то, что он был незаконно помещен в психиатрическую больницу, находясь в которой он не имел права на пересмотр его статуса или получить свидание с адвокатом, и на то, что он принудительно получал лечение. Он ссылался на статьи 3, 5, 6 § 1, 8, 13, 14, 34.
Решение СудаСтатья 6 § 1Суд напомнил, что в делах, касающихся принудительной госпитализации, лицо, имеющее психическое расстройство, должен быть заслушан лично либо по средствам специальной формы представительства. Однако, заявителю, который, несмотря на его заболевание, был относительно самостоятельным лицом, не была предоставлена возможность принять участие в процессе, который касался его дееспособности.
Учитывая значение этого процесса для личной автономии заявителя и, собственно говоря, его свободы, его участие должно было быть обязательным, не только для того, чтобы предоставить ему возможность представить свои доводы, но и чтобы у судьи сформировалось мнение о его дееспособности. Таким образом, Суд пришел к выводу о том, что решение от 28 декабря 2004 года, основанное исключительно на документальных доказательствах, было необоснованным и нарушило принцип состязательности, предусмотренный статьей 6 § 1.
По мнению Суда, присутствие представителя больницы и районного прокурора, который оставался пассивным на протяжении всех десяти минут слушаний, не обеспечило действительную состязательность процедуры.
Кроме того, заявитель не мог обжаловать решение декабря 2004 года, так как его апелляция была отклонена без рассмотрения.
Таким образом, Суд пришел к выводу, что рассмотрение в Василеостровском районном суде в отношении дела заявителя не было справедливыми и нарушило статью 6 § 1.
Статья 8
Суд отметил, что вмешательство в частную жизнь заявителя было очень серьезным: это привело к тому, что он на неопределенный срок стал полностью зависимым от опекуна почти во всех сферах жизни. Такое вмешательство не могло быть оспорено никем, кроме опекуна, который пресекал все попытки прекратить эти меры.
Суд напомнил, что он уже признал процесс по лишению заявителя дееспособности процессуально порочным. Действительно, он был потрясен тем фактом, что дело заявителя было решено лишь на одном заседании, которое длилось лишь 10 минут.
Аргументация районного суда также была неадекватной, так как он ссылался исключительно на материалы медицинского заключения от 12 ноября 2004 года, которая не отражала в достаточной мере анализ недееспособности заявителя. Это заключение не касался последствий болезни заявителя для его социальной жизни, здоровья и имущественных интересов или того, как именно он не мог понимать и контролировать свои действия.
В таких случаях, российское законодательство различает только полную дееспособность и полную недееспособность лиц с психическими заболеваниями. Оно не предусматривает пограничных ситуаций. Суд, сослался, в частности, на рекомендацию Комитета Министров Совета Европы, которые устанавливали перечень принципов для правовой защиты недееспособных взрослых лиц, в которой он рекомендовал, чтобы законодательство было более гибким, давая возможность для «подходящих» мер в каждом конкретном случае.
Таким образом, Суд сделал вывод о том, что в нарушение статьи 8 вмешательство в частную жизнь заявителя было непропорциональным законной цели защиты интересов и здоровья других, которую преследовало российское Правительство.
Статья 5 § 1Правительство не пояснило, почему мать заявителя просила о госпитализации своего сына 4 ноября 2005 года. Не были предоставлены медицинские записи в отношении психического здоровья заявителя при поступлении в больницу, чтобы доказать, например, что он был обследован врачами-специалистами. Решение о госпитализации заявителя основывалось исключительно на статусе заявителя, который был определен 10-ю месяцами ранее. Таким образом, Суд считает, что не было «надежно доказано», что психическое состояние заявителя делало необходимой госпитализацию и посчитал, что его госпитализация в период с 4 ноября 2005 года по 16 мая 2006 года не была «законной» в нарушение статьи 5 § 1 (e).
Статья 5 § 4Госпитализация заявителя осуществлялась по требованию его матери и поэтому считалась «добровольной» в соответствии с российским национальным законом. Суды никогда и никаким образом не были вовлечены в принятие решения о госпитализации заявителя. К тому же, российское законодательство не предусматривало автоматический судебный пересмотр заключения в психиатрическую больницу в ситуациях, подобных ситуации заявителя. Заявитель не мог эффективно и независимо возбудить законные процедуры для пересмотра его длительного заключения, так как он был лишен дееспособности.
Также он не мог возбудить эти процедуры посредством матери, которая возражала против его освобождения. Также неясно, касалось ли расследование прокуратуры «законности» госпитализации заявителя, и в любом случае, такое расследование не могло считаться судебным пересмотром в контексте статьи 5 § 4.
Принимая во внимание то, что суды определили психическое состояние заявителя за 10 месяцев до его поступления в больницу, Суд пришел к выводу, что отсутствие у заявителя возможности инициировать пересмотр заключения составляет нарушение статьи 5 § 4.
Статья 34
Суд был поражен отказом властей применить предварительные меры в соответствии с правилом 39 Регламента Суда. Хотя вскоре заявитель был освобожден, получил свидание с адвокатом и продолжил процедуры перед Европейским судом, это не было никаким образом связано с применением Россией предварительных мер.
Суд пришел к выводу, что препятствуя в свидании и коммуникации адвоката с заявителем, а также не применив предварительные меры, Российская Федерация препятствовала заявителю в подаче жалобы в Европейский суд и, таким образом, нарушила обязательства, предусмотренные статьей 34 (не нарушать право на подачу индивидуальной жалобы).
Другие статьиСуд отметил, что заявитель не представил доказательств для подтверждения того, что он подвергался лечению сильными медицинскими препаратами с неблагоприятным побочным эффектом. Он не жаловался на то, что состояние его здоровья ухудшилось в результате такого лечения. Таким образом, Суд пришел к выводу о том, что его жалобы по статье 3 были необоснованными, и в этой части жалобу отклонил.
Суд единогласно пришел к заключению о том, что нет необходимости рассматривать жалобы заявителя по статьям 13 и 14.
Решение доступно на сайте Суда (http://www.echr.coe.int).