В предыдущем выпуске журнала мы ознакомили наших читателей с обращением НПА России, направленным в адрес Генерального прокурора РФ Ю.Чайки, по поводу нарушений прав недееспособных пунктом 2.13 Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры Российской Федерации, утвержденной приказом Генерального прокурора от 17 декабря 2007 г. № 200.
Напомним, что согласно п. 2.13 Инструкции «без разрешения может быть оставлено обращение, если по содержанию оно лишено смысла или в материалах проверки имеется решение суда о признании заявителя недееспособным в связи с наличием у него психического заболевания».
Таким образом, обращение недееспособного в прокуратуру может быть оставлено без разрешения при любом раскладе, даже если оно не лишено смысла, логично и конкретно.
Кроме того в данном нормативном акте не предусмотрено уведомление недееспособного заявителя о принятом прокуратурой решении (т.е. об оставлении его обращения без разрешения), в то время как в отношении всех иных заявителей такое правило предусмотрено.
Эти ограничения, как указывалось в нашем обращении, не соответствуют ст. 19 и 33 Конституции РФ, ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»; не совместимы с правозащитными функциями прокуратуры, предусмотренными ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации»; вступают в противоречие со ст. 45 ГПК РФ, устанавливающей право прокурора обращаться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов недееспособных; не согласуются с положениями Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод.
НПА России обратила также внимание Генеральной прокуратуры (далее – ГП) на некорректность понятия «психическое заболевание»; недостаточность связи недееспособности с наличием лишь психического расстройства, т.е. медицинского критерия, без учета юридического; необходимость опубликования Инструкции (как это сделано МВД, ФСБ, МЮ и др. ведомствами) в «Российской газете» для всеобщего ознакомления.
Ответ, полученный из ГП, имеет смысл привести полностью:
В Генеральной прокуратуре Российской Федерации рассмотрено Ваше обращение о внесении изменений в пункт 2.13 Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры Российской Федерации, утвержденной приказом Генерального прокурора РФ от 17.12.2007 № 200.
В целях исключения неоднозначного содержания толкования данного пункта Генеральной прокуратурой РФ издан приказ от 05.09.2008 № 178 о внесении соответствующего изменения в указанную Инструкцию.
Пункт 2.13 изложен в следующей редакции: «Без разрешения может быть оставлено обращение, лишенное по содержанию логики и смысла, если имеется решение суда о признании заявителя недееспособным в связи с наличием у него психического расстройства.
В иных случаях обращения недееспособных граждан подлежат рассмотрению в установленном порядке».
Старший помощник
Генерального прокурора
Российской Федерации
В.Ю.Карпов
Такое решение ГП носит двойственный и одновременно половинчатый характер.
С одной стороны, оно вызывает чувство удовлетворения, т.к. несомненно свидетельствует о компетентности и большой победе НПА России в вопросах укрепления законности и, в частности восстановлении прав недееспособных.
С другой стороны, и сам ответ и воспроизведенная в нем новая редакция п. 2.13 Инструкции удивляют отсутствием в них «логики и смысла», т.е. как раз тех самых критериев, которым согласно Инструкции должны соответствовать обращения граждан в органы прокуратуры.
1. ГП не удалось, разумеется, найти нормы, позволяющей ей обосновать правомерность лишения недееспособного права самостоятельно обращаться в органы прокуратуры. Прокуратуре ничего другого не осталось, как подчиниться закону и внести изменения в текст Инструкции, прямо записав, что обращения недееспособных подлежат рассмотрению в установленном порядке.
Однако при этом ГП, как оказалось, руководствовалась стремлением не привести п. 2.13 Инструкции в соответствие с действующим законодательством, а «исключить неоднозначное содержание толкования [ Выражение: «в целях исключения неоднозначного содержания толкования пункта Генеральной прокуратурой РФ издан приказ» не соответствует нормативной лексике и попросту «лишено логики и смысла». Стремясь сохранить лицо, авторы ответа прибегли к словоблудию. Они, вероятно, имели в виду цель исключения неоднозначности толкования содержания пункта. Кроме того ст. помощнику Генерального прокурора РФ В.Ю.Карпову, видимо, плохо известно, что издание приказов относится к полномочиям Генерального прокурора, а не Генеральной прокуратуры.Справедливости ради следует заметить, что в изданном Генеральным прокурором РФ приказе от 5.09.2008 № 178 в качестве цели внесения изменений в п. 2.13 Инструкции приводится более приемлемая формулировка - «совершенствование порядка рассмотрения поступающих обращений». ] данного пункта». Иными словами, ГП не захотела официально признать очевидного факта нелегитимности данной дискриминационной нормы и представила дело таким образом, что ее (норму) просто не так истолковали.
2. Стремясь исключить якобы имевшуюся неоднозначность в толковании, ГП на самом деле создала эту самую неоднозначность именно в новой редакции п. 2.13 Инструкции.
2.1. Несмотря на то, что отныне в новом абзаце втором п. 2.13 прямо говорится, что обращения недееспособных граждан подлежат рассмотрению, абзац первый (в новой редакции) в качестве основания для оставления обращения без разрешения по-прежнему указывает факт признания заявителя недееспособным, хотя теперь это правило распространяется лишь на тех недееспособных, чьи обращения лишены по содержанию логики и смысла.
Каждому юристу, и прежде всего, прокурорскому работнику, осуществляющему правозащитную функцию, надзор за законностью, должно быть понятно, что решающим (юридически значимым) обстоятельством для оставления обращения без разрешения может стать отсутствие смысла в тексте обращения, а не судебное решение о признании заявителя недееспособным.
Следовательно, неправомерность нормы, содержащейся в новой редакции п. 2.13 Инструкции, частично сохраняется.
2.2. Норма, предусмотренная новой редакцией абзаца первого п. 2.13, кроме неполного своего соответствия действующему законодательству, лишена логики и абсурдна по содержанию.
Из нее следует, что если обращение лишено смысла, но заявитель дееспособен, то такое обращение без разрешения оставлено быть не может, т.е. подлежит не только рассмотрению, но и разрешению. Любопытно как прокурорские работники намерены на практике применять данную норму, силясь постичь непостижимое в лишенном смысла обращении. Ведь до внесения изменений в этот пункт Инструкции без разрешения могли быть оставлены все обращения, если они были лишены смысла.
2.3. Инструкция ГП, в отличие, например, от аналогичной Инструкции МВД России, не обязывает направлять заявителю по его обращению, лишенному логики и смысла, уведомление (сообщение) об оставлении его обращения без разрешения (без ответа по существу) в силу неясности содержания обращения.
По нашему мнению, гражданину в получении такой информации не должно быть отказано, даже если он страдает тяжелым психическим расстройством и признан недееспособным. Восполнить указанный пробел в своей Инструкции ГП, как мы видим, не пожелала.
2.4. По настоятельной рекомендации НПА России выражение «психическое заболевание» заменено в Инструкции термином «психическое расстройство». Это – позитивный факт.
Некорректность же выражения «о признании заявителя недееспособным в связи с наличием у него психического расстройства» осталась. Недееспособность по-прежнему связывается с наличием лишь медицинского критерия без учета юридического. Отмеченное обстоятельство является проявлением все того же неприятия граждан с психическими нарушениями, попыткой расставить вокруг них красные флажки, что прослеживается еще с большей очевидностью в прежних аналогичных инструкциях ГП, о чем мы указали в своем обращении на имя Генерального прокурора РФ.
Согласно ст. 29 ГК РФ недееспособным может быть признан гражданин, который вследствие психического расстройства не может понимать значения своих действий или руководить ими. То есть недееспособным гражданин может быть признан не «в связи» с наличием психического расстройства как такового, а прежде всего в связи с невозможностью гражданина понимать значения своих действий или руководить ими, которая (невозможность), в свою очередь, обусловлена психическим расстройством.
Поэтому в п.2.13 Инструкции слова «в связи с наличием у него психического расстройства» следовало бы опустить (они же отсутствуют в новом абзаце втором) либо вместо них указать: «по основаниям, предусмотренным ст. 29 ГК РФ».
Не удивительно с учетом всего сказанного, что ГП в отличие от других ведомств так и не желает публиковать свои нормативные акты в «Российской газете», будучи по закону самым правозащитным из всех правозащитных ведомств и имея при этом колоссальный объем полномочий.
ГП решила не реагировать на упоминание НПА России об имеющихся в ее распоряжении материалах о многочисленных случаях злоупотреблений в отношении граждан с психическими расстройствами и прежде всего недееспособных; о пробелах в ГПК РФ; о серьезной опасности новелл ФЗ «Об опеке и попечительстве». Ответом по указанным проблемам ГП не удостоила.
Данную статью мне очень хотелось озаглавить «Статус-кво восстановлен». Но от этой идеи сразу пришлось отказаться. Никакого, собственно, вполне определенного, очерченного статуса у недееспособного лица как не было, так и нет.
Но нашей Ассоциации все же удалось добиться главного: снять доски с заколоченной двери, доказать, что ВЫХОД ЕСТЬ. Удалось слегка рассеять туман в вопросе о том, может ли недееспособный хоть что-то сделать сам: обратиться, в частности за защитой куда-либо кроме органа опеки. Ответ получен: «ДА! МОЖЕТ». Его обращение будет рассмотрено органами прокуратуры. Приказ Генерального прокурора от 5 сентября 2008 г. № 178 о внесении изменений в Инструкцию в приказном порядке направлен начальникам управлений и отделов ГП, прокурорам субъектов Федерации, прокурорам специализированных прокуратур, руководителям научных и образовательных учреждений. Указанные лица обязаны довести содержание приказа до сведения подчиненных работников.
... А ведь не секрет, что этот вопрос не имел однозначного решения, и НПА России пришлось серьезно подготовиться к битве в приемной Генеральной прокуратуры.