В соответствии с требованиями Правительства РФ[1] Минздравсоцразвития России своим приказом от 31 декабря 2006 г. № 900 утвердил Административный регламент Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития по исполнению государственной функции по осуществлению контроля за порядком производства медицинской экспертизы[2] (далее Регламент).
Очевидно, что столь важный нормативный акт был составлен без надлежащей юридической подготовки. Документ формален по содержанию, изобилует неточностями, ошибками и опечатками; содержит пробелы; противоречит в ряде случаев законодательству РФ и, следовательно, дает неправильные ориентиры по исполнению указанной государственной функции[3]. Вызывает недоумение как указанные обстоятельства не были выявлены в процессе регистрации приказа Минюстом России.
Остановимся, в частности, на вопросах регламента осуществления контроля за порядком производства судебно-психиатрической экспертизы (СПЭ).
Результатом исполнения данной государственной функции, как говорится в Регламенте, является обеспечение реализации требований законодательства РФ к порядку[4] производства экспертизы. При этом документ в качестве требований к производству СПЭ выдвигает его соответствие лишь ФЗ «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации», Закону РФ «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» и приказу[5] Минздравсоцразвития России от 30 мая 2005 г. № 370 «Об утверждении инструкции[6] об организации производства судебно-психиатрических экспертиз в отделениях судебно-психиатрической экспертизы государственных психиатрических учреждений». Ни УПК[7], ни ГПК, ни КоАП РФ, ни Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан (в частности ст. 31 и 61)[8] в подпункте «3)» пункта 1.5. не называются, а значит при осуществлении контроля за порядком производства СПЭ Федеральная служба не собирается принимать их во внимание, что является юридическим нонсенсом и отступлением от принципов законности.
Забвение основополагающих положений кодифицированного законодательства привело авторов Регламента к формулированию правил, не соответствующих процессуальным нормам: субъектами производства СПЭ согласно подпункту «3)» пункта 1.3. Регламента признаются лишь государственные судебно-экспертные учреждения. Это противоречит нормам УПК и ГПК РФ, в соответствии с которыми экспертиза может проводиться не только в государственных, но и в иных учреждениях, а также вне их; государственными экспертами и иными экспертами.
Следует еще раз напомнить, что Определением Верховного Суда РФ от 16 сентября 2004 г. № КАС04-451[9] часть 2 ст. 52 Основ, предусматривающая, что экспертиза проводится лишь в учреждениях государственной системы здравоохранения, как противоречащая позднее принятым нормам законодательства признана неподлежащей применению.
Далее. Согласно Регламенту контроль за порядком производства СПЭ касается выполнения требований законодательства по: а) ведению документации; б) соблюдению сроков производства экспертизы; в) соблюдению конфиденциальности исследований и их результатов; г) правомочности производства СПЭ; д) соблюдению «законных прав» граждан при производстве СПЭ. Вопрос о соблюдении прав граждан оказался на последнем месте, в то время как правила ведения документации – на первом. По этой иерархии можно судить о приоритетах, выработанных контролирующими органами при оценке соблюдения порядка проведения СПЭ.
У любого грамотного юриста вызовет протест также и нелепое словосочетание «законных прав». Права гражданина – на то они и права, чтобы быть установленными нормами права (законами). Незаконными права (в отличие от интересов) быть не могут по определению. Потому в правовых актах обычно указывается: соблюдение «прав и законных интересов» граждан.
Не ясно как станут выполняться функции (по существу являющиеся полномочиями суда) по контролю «правомочности» производства СПЭ без анализа соответствия нормам УПК, ГПК и КоАП РФ; а также по контролю соблюдения конфиденциальности без учета ст. 31 и 61 Основ.
При осуществлении Федеральной службой контрольных полномочий Регламент предполагает в качестве административных процедур получение и анализ сведений о производстве экспертизы (имеется в виду количество выданных заключений СПЭ) и осуществление проверок (плановых и внеплановых) деятельности субъектов производства экспертизы. При этом приводятся ссылки на п. 5.8 и 6.2 постановления Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 323. На поверку оказывается, что такие пункты в постановлении Правительства отсутствуют (в нем имеется всего-то два пункта). Зато эти пункты содержатся в Положении о Федеральной службе по надзору в сфере здравоохранения и социального развития, утвержденном этим постановлением[10]. Можно, таким образом, лишь догадываться (что в нормотворчестве не допустимо) какой на самом деле нормативный акт подлежит применению, ибо ссылка в Регламенте не соответствует действительности.
Регламент не содержит раздела о порядке обжалования действий (бездействия) и решений, осуществляемых (принятых) в ходе исполнения государственной функции[11]. Пункт 2.6. Регламента носит отсылочный характер к неизвестным нормативным актам.
Множеством недоработок характеризуется регламент контроля за порядком производства и других видов медицинских экспертиз, в т.ч. независимой экспертизы, положение о которой Правительством РФ до сих пор не принято.
[1] См.: постановление Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679 «О Порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» (СЗ РФ, 2005, № 47, ст. 4933)
[2] Российская газета, 2007, 10 марта
[3] Любопытно в этой связи, что находящиеся в ведении Минздравсоцразвития России федеральные службы и агентства формально устанавливают для своих специалистов требования в отношении знания Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, регулирующих соответствующую сферу деятельности применительно к исполнению конкретных должностных обязанностей. См., например, Квалификационные требования к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей по должностям федеральной государственной гражданской службы в Федеральном агентстве по здравоохранению и социальному развитию, утвержденные приказом указанного агентства от 15 февраля 2007 г. № 73 (Российская газета, 2007, 22 марта). Не вызывает сомнения, что такие требования остаются лишь на бумаге.
[4] В отношении формулировки предмета контроля применительно к СПЭ в нормативных актах обнаруживается некоторое расхождение. Согласно Регламенту контроль осуществляется за порядком производства СПЭ. В то время как п. 5.1.3.4. Положения о Федеральной службе по надзору в сфере здравоохранения и социального развития, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 323 и п. 6.3.4. Положения о территориальном органе Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития по субъекту Российской Федерации (Управлении Росздравнадзора по субъекту Российской Федерации), утвержденного приказом Минздравсоцразвития России от 22 ноября 2004 г. № 205 предусматривают контроль не порядком производства, а за осуществлением СПЭ. Примечательно, что в обоих указанных положениях предметом контроля применительно к медицинской экспертизе в целом, предусмотренной разделом IX Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан, является именно порядок ее производства, а не само осуществление.
[5] Заметим, что организация производства СПЭ должна осуществляться в соответствии не с приказом, а с инструкцией, утвержденной этим приказом
[6] Правила подготовки нормативных правовых актов требуют, чтобы при ссылке в них на другие нормативные правовые акты были приведены данные о том, где последние были опубликованы. В Регламенте это правило в отношении приказов министерства нарушено. Создается впечатление, что они в нарушение действующих процедур не публиковались. Следовало бы в конце каждого приказа указать даты их официального опубликования в Российской газете.
[7] УПК РФ наряду с другими законами упоминается лишь в п. 1.1. в котором говорится, что Административный регламент разработан «с учетом» в том числе и УПК РФ. Как мы видим, подлинного «учета» (а точнее следовало бы записать «соответствия») норм УПК в документе не наблюдается. ГПК РФ и КоАП РФ в п. 1.1. не указаны вовсе. Получается, что Регламент необоснованно вывел из-под контроля порядок производства СПЭ по гражданским делам и делам об административных правонарушениях.
[8] В Регламенте за основу взят лишь раздел IX Основ
[9] Об этом подробнее – см.: Независимый психиатрический журнал, 2005, № II. С. 48-49
[10] Аналогичная ошибка содержится и в Административном регламенте Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития по исполнению государственной функции по осуществлению контроля за соблюдением стандартов качества медицинской помощи, утвержденном приказом Минздравсоцразвития России от 31 декабря 2006 г. № 905 (Российская газета, 2007, 23 марта).
[11] См. в качестве положительного примера соответствующий раздел (п. 82-92) Административного регламента исполнения Федеральной регистрационной службой государственной функции по предоставлению в установленном порядке информации физическим и юридическим лицам о зарегистрированных организациях, утвержденный приказом Минюста России от 14 декабря 2006 г. № 362 (Российская газета, 2006, 31 декабря)