Принятие в 2005 г. Европейской декларации по охране психического здоровья и на ее основе Европейского плана действий по охране психического здоровья требует ревизии и переосмысления российского законодательства с целью обеспечения реализации гарантированного ст. 41 Конституции РФ неотъемлемого права каждого гражданина не только на сохранение, но и на укрепление психического здоровья.
Это право должно обеспечиваться охраной окружающей среды, созданием благоприятных условий труда, быта, отдыха, воспитания и обучения граждан, производством и реализацией доброкачественных продуктов питания, предоставлением населению доступной медико-социальной помощи (ст. 17 Основ законодательства об охране здоровья граждан). В этом контексте необходимо рассматривать и установление нормативных требований к СМИ, рекламной информации, в т.ч. лекарственных средств, архитектурным и дизайнерским разработкам, услугам транспорта и связи и пр.
Объектом защиты должны выступать не только граждане, страдающие психическими расстройствами, и их права, но и лица, чьему психическому здоровью наносится (или может быть нанесен) вред в силу действия различных неблагоприятных факторов.
Предпосылкой эффективности такой деятельности является полнота ее правового, организационного, информационного, финансового, кадрового, научного и методического обеспечения.
Одной из ведущих составляющих является готовность отдельных граждан, общества в целом, должностных лиц осознать значимость психического здоровья и психического благополучия для самих себя, других лиц, нации в целом, уважать и соблюдать право личности на их охрану. Для российских условий в силу особенностей менталитета, безразличного, подчас, отношения граждан как к собственному здоровью, так и к здоровью и благополучию других лиц, обеспечение понимания важности роли психического здоровья представляется первоочередной и, вместе с тем, крайне сложной задачей. Чрезвычайно трудным окажется и преодоление практики игнорирования правовых норм о полном равенстве прав лиц с психическими расстройствами и всех других граждан, которая сложилась вследствие настороженного и, зачастую, недоброжелательного отношения граждан и должностных лиц к людям с «психиатрическим диагнозом».
Среди наиболее актуальных правовых мер в комплексе мероприятий политического, экономического, социального, культурного, медицинского характера, направленных на охрану психического здоровья, можно выделить следующие:
1. Мониторинг законодательства, т.е. комплексная оперативная оценка действующего законодательства как с точки зрения его полноты, системности и непротиворечивости, так и с точки зрения его соответствия задачам общества и государства по охране психического здоровья граждан. В задачу мониторинга входит также оценка применяемости правовых норм, обеспеченности законов необходимыми подзаконными актами, отслеживание количества нарушений правовых актов и числа привлеченных к ответственности физических и юридических лиц.
Проведение указанного мониторинга позволит произвести оценку воздействия социальной и правовой политики на психическое здоровье населения.
Такую работу целесообразно организовывать, используя возможности постоянно действующего методологического семинара «Мониторинг законодательства и правоприменительной практики», учрежденного под эгидой Совета Федерации. Так, уже осенью текущего года в рамках семинара будут проведены слушания: «Доклад Совета Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федерации», «Информационно-техническое обеспечение мониторинга законодательства и правоприменительной практики» и «Роль экспертного сообщества в обеспечении мониторинга».
Не следует забывать и о действующей на федеральном уровне Комиссии по мониторингу законодательства и правоприменительной практики, к вопросам ведения которой относится постоянный анализ федерального и регионального законодательства, в т.ч. в аспекте обеспечения прав и свобод граждан.
Межрегиональный практический семинар по мониторингу законодательства уже дважды проходил в Мосгордуме.
В Москве в рамках Концепции совершенствования законодательства города, утвержденной правительством Москвы 19 апреля 2005 г., в настоящее время создается общегородская система правового мониторинга, участниками которой станут Мосгордума, правительство Москвы, а также все отраслевые и функциональные органы исполнительной власти города.
С сентября 2005 г. в Москве ведутся «паспорта» законов города, в которых содержится комплексная информация о законе и его правоприменительной практике, в т.ч. и предложения граждан, высказанные ими на приемах у депутатов. Ныне насчитывается уже 217 таких «паспортов». В их формировании должны активно участвовать органы здравоохранения. Особенно эффективным могло бы стать участие как профессиональных, так и непрофессиональных общественных объединений, осуществляющих защиту прав граждан.
2. Разработка и последующая экспертиза законопроектов и других нормативных актов.
В законодательной регламентации нуждаются вопросы оказания психосоматической и соматопсихиатрической помощи, наркологической помощи.
Необходимо ускорить доработку и принятие федеральных законов «О правах пациента», «О персональных данных», а также внести изменения в некоторые законодательные акты РФ в связи с ратификацией Россией Конвенции Совета Европы о защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных. Это позволит более четко и полно определить порядок доступа к информации, содержащей врачебную тайну, условия ее сбора, хранения, использования и передачи.[1]
3. Внесение изменений и дополнений в действующие законодательные акты в контексте предложений Европейского плана действий по охране психического здоровья.
3.1. Нуждается в совершенствовании законодательство, регламентирующее права и полномочия профессиональных общественных организаций.
Европейским планом действий предусмотрено способствование созданию и развитию местных и национальных неправительственных организаций, расширение их прав и возможностей.
Статья 62 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан предусматривает право на создание профессиональных общественных объединений только для защиты прав самих медицинских и фармацевтических работников, развития медицинской и фармацевтической практики, содействия научным исследованиям, решения иных вопросов, связанных с профессиональной деятельностью указанных работников. Лишь ч. 2 ст. 30 Основ предусматривает право пациента в случае нарушения его прав обращаться с жалобой в профессиональные медицинские ассоциации. В этом плане ст. 46 и 47 Закона о психиатрической помощи дополняют Основы, устанавливая контроль общественных объединений за соблюдением прав и законных интересов граждан при оказании специализированной помощи данного вида.
Обеспечение и поддержка создания и развития независимых национальных учреждений по вопросам защиты прав человека является обязанностью государства. Это правило закреплено в Декларации о праве и обязанности отдельных лиц, групп и органов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные свободы, принятой Генеральной Ассамблеей ООН в 1998 г.
В Декларации о политике в области обеспечения прав пациента в Европе, принятой в 1994 г., оказание поддержки со стороны правительства созданию и успешной работе неправительственных общественных организаций, чья деятельность связана с отстаиванием прав пациентов, названо стратегическим компонентом.
Однако потуги органов власти на выполнение этих своих обязанностей имеют, как правило, ничтожно низкий коэффициент полезного действия. Так, решение об оказании «всемерной поддержки неправительственным, общественным, некоммерческим и иным организациям, участвующим в социальной и правовой поддержке лиц, страдающих психическими расстройствами, и членов их семей», принятое в октябре 2005 г. объединенной комиссией Мосгордумы и Мособлдумы по координации законотворческой деятельности, о котором было сообщено в печати,[2] осталось лишь на бумаге. Неоднократные обращения НПА России во властные структуры Москвы с предложением об организации приема граждан для оказания правовой помощи силами членов НПА на безвозмездной основе остались без ответа (!).
В российской практике возможности профессиональных (медицинских, психиатрических) правозащитных организаций явно недооцениваются и должным образом не используются. Более того, их «вмешательство» в норматворческий процесс, в решение той или иной кризисной или конфликтной ситуации, связанной с нарушением прав граждан, не приветствуется и вызывает настороженность и раздражение у чиновников различных уровней.
Между тем, материалы прокурорской практики, например, свидетельствуют о том, что обращения общественных организаций являются вторым (после жалоб и заявлений самих граждан) основным источником информации, содержащим необходимые для первичного анализа сведения о совершенных правонарушениях в сфере оказания психиатрической помощи[3]. И это при том, что прокуроры редко вникают в проблему соблюдения прав граждан в сфере оказания медицинской помощи[4], хотя постоянно акцентируют внимание на главенстве правозащитной функции прокуратуры.
Профессиональные общественные организации, объединяющие психиатров, психологов, юристов, других специалистов, участвующих в оказании психиатрической помощи, следует в обязательном порядке привлекать к работе по оценке воздействия социальной политики на психическое здоровье населения, по оценке государственной политики в отношении лиц, страдающих психическими расстройствами[5], к экспертизе законопроектов и иных нормативных актов[6], к процессу обучения врачей-психиатров, социальных работников, юристов, специализирующихся в сфере медицинского права. Следует открыто признать право указанных организаций представлять интересы граждан в суде по их просьбе, выступать в качестве экспертов и специалистов и поощрять подобную практику как наиболее эффективную в защите прав обвиняемых, потерпевших, гражданских истцов (ответчиков), которыми оказывается лица с психическими расстройствами либо лица, чье психическое состояние еще только подлежит оценке.
Говоря о повышении роли профессиональных психиатрических сообществ, следует иметь в виду, что безусловно немногие из них могут обеспечить готовность себя и своих членов к выполнению подобных функций и «похвастаться» уже достигнутыми результатами на этом поприще. Деятельность большинства из них ограничивается проведением конференций и съездов, выпуском сборников трудов. Иметь активную профессиональную и гражданскую позицию, а тем более уметь и хотеть ее реализовывать и отстаивать – не каждому по плечу. Указанные предложения будут иметь смысл лишь при условии изменения отношения врачей-психиатров и других специалистов к членству в профессиональных общественных организациях как к внешне престижному и бесхлопотному, ни к чему не обязывающему статусу. Реализация положений Европейской декларации по охране психического здоровья и Европейского плана действий должна подвигнуть членов сообществ на расширение и активизацию своей деятельности.
3.2. Целесообразно ввести в законодательство институт независимой психиатрической экспертизы (независимого психиатрического заключения). Потребность в ее проведении, в т.ч. с участием профессиональных правозащитных организаций, очевидна. Это предложение диктуется также необходимостью соблюдения международно-правовых стандартов и вытекает из Принципа 18 Принципов защиты психически больных лиц и улучшения психиатрической помощи, утвержденных Генеральной Ассамблеей ООН в 1991 г., согласно которому «пациент и адвокат пациента могут запросить и представить во время любого слушания независимое психиатрическое заключение и любые другие заключения, а также письменные и устные доказательства, которые относятся к делу и являются приемлемыми». Как известно, указанные Принципы ООН были заложены в основу при разработке Закона о психиатрической помощи, однако, как мы видим, не все.
Сейчас право граждан на независимую медицинскую экспертизу, предусмотренное ч. 7 ст. 20 и ст. 53 Основ, ограничивается лишь двумя случаями – при несогласии гражданина с заключением патолого-анатомического вскрытия и независимая военно-врачебная экспертиза.
Независимая психиатрическая экспертиза (не судебная) по российскому законодательству, таким образом, все же возможна, однако только в рамках военно-врачебной экспертизы.
Положение о независимой медицинской экспертизе до сих пор отсутствует. Правительство России оказалось несостоятельным в выполнении предписанной ему Основами обязанности по его разработке и утверждению[7], что влечет существенные нарушения прав граждан и разнобой в правоприменительной практике.
Закону о психиатрической помощи (ч. 2 ст. 28) известно понятие «психиатрическая экспертиза» (не обязательно судебная). Основания (условия), по которым медицинская экспертиза признается независимой, перечислены в ч. 2 ст. 53 Основ и принципиальных возражений не вызывают.
Потребность в проведении независимой психиатрической экспертизы возникает чаще всего в случаях, когда лицо обжалует в вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу) или прокурору[8]:
1) действия медработников, иных специалистов, работников социального обеспечения и образования, врачебных комиссий, ущемляющих права и законные интересы гражданина при оказании психиатрической помощи;
2) заключение врачебной комиссии, содержащее сведения о наличии у лица психического расстройства, лишающего его возможности находиться в неспециализированном учреждении для социального обеспечения;
3) заключение комиссии о необходимости обучения несовершеннолетнего в условиях специальной школы для детей с нарушением интеллектуального развития;
4) совместное заключение органа социальной защиты населения и врачебно-консультативной комиссии учреждения здравоохранения об отказе в предоставлении гражданину пожилого возраста или инвалиду социальных услуг на дому в связи с наличием у него тяжелого психического расстройства, требующего лечения в специализированном учреждении здравоохранения;
5) заключение медико-социальной экспертизы. Признание лица инвалидом по психическому заболеванию влечет для него определенные правовые ограничения в сфере не только трудовых, но и иных прав: такое лицо, например, теряет право усыновить ребенка, принять его под опеку, взять в приемную семью и др.;
6) заключение о психическом расстройстве лица, влекущем отобрание у него ребенка или ограничение его родительских прав;
7) заключение экспертной медицинской комиссии органа управления здравоохранением субъекта РФ о состоянии здоровья, физическом и умственном развитии усыновляемого ребенка;
8) заключение экспертизы временной нетрудоспособности или другое заключение о психическом состоянии лица, связанное с трудовыми спорами и вытекающее из трудовых правоотношений;
9) заключение медицинской комиссии Минобороны о психическом состоянии военнослужащего в момент совершения им самоубийства, о его способности на тот момент понимать (осознавать) значение совершаемых действий и руководить ими. Ответы на эти вопросы влекут определенные правовые последствия: возбуждение (либо отказ в возбуждении) уголовного дела о доведении до самоубийства; принятие решения о производстве выплат родственникам погибшего военнослужащего (либо отказ в выплате); признание необоснованным заключения медкомиссии о годности данного лица к службе в армии и др. Ведомственные медкомиссии часто не могут дать ответы на поставленные вопросы, что приводит к отказам в удовлетворении заявлений и ходатайств родственников погибшего;
10) акт медицинского освидетельствования на состояние опьянения лица, которое управляет транспортным средством. Врач основной упор при освидетельствовании делает на особенности поведения водителя. В случае, если нарушения поведения имеются, а алкоголь не выявлен, в акте констатируется состояние опьянения, вызванное употреблением «неустановленного вещества». При этом не учитывается, что те или иные особенности поведения могли быть вызваны не состоянием опьянения, а психическим расстройством лица.
3.3. Ряд дополнений целесообразно внести в Закон о психиатрической помощи. Необходимо:
3.3.1. Определиться с его статусом: является ли он федеральным законом (см. абз. 5 преамбулы) либо законом (см. ч. 1 ст. 2, ч. 1 ст. 3 и др. статьи), после чего внести уточнения в его редакцию.
3.3.2. Привести ч. 1 ст. 5 Закона в соответствие с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. Исходя из нормы Конституции РФ ограничение прав и свобод граждан, связанное с психическим расстройством, может быть установлено только федеральным законом.
3.3.3. Вернуть в Закон норму, согласно которой законодательные и иные правовые акты, принимаемые в России и ее субъектах не могут ограничивать права граждан и гарантии их соблюдения при оказании психиатрической помощи, предусмотренные настоящим Законом (бывшая ч. 3 ст. 2 Закона[9]), а также норму, предусматривающую контроль за деятельностью лиц, оказывающих психиатрическую помощь (бывшая ч. 1 ст. 45 Закона), упраздненные Федеральным законом № 122-ФЗ.
3.3.4. Упомянуть в Законе о том, что он не только распространяется на граждан при оказании им психиатрической помощи и применяется в отношении лишь тех субъектов, кто оказывает такую помощь (ст. 3), но и предназначен для органов власти, должностных лиц предприятий и организаций, что позволит обеспечить нормативную базу для соблюдения этими субъектами норм Закона, в частности ч. 3 ст. 5, ст. 8 и 9.
3.3.5. Внести изменения в формулировку ч. 2 ст. 5, предусматривающей права лиц с психическими расстройствами при оказании им психиатрической помощи:
1) часть из перечисленных в ней прав (уважительное отношение, исключающее унижение человеческого достоинства; получение информации о своих правах; помощь адвоката, законного представителя, иного лица) должна распространяться на граждан уже на стадии обращения за психиатрической помощью, а не только на стадии ее оказания, как это записано в статье. Для усиления своей позиции по данному вопросу предлагаю обратиться к редакции ч. 1 ст. 30 Основ, которая предусматривает права пациента именно при обращении за медицинской помощью и ее получении;
2) из ч. 2 ст. 5 следует, что все перечисленные в ней права касаются лиц, в отношении которых факт наличия у них психического расстройства уже установлен. Однако психиатрическая помощь, согласно ст. 1, включает в себя также обследование психического здоровья граждан, у которых наличие психического расстройства находится под вопросом и может быть и не выявлено в ходе обследования. Часть 2 ст. 5 следует изложить в редакции, позволяющей распространить предусмотренные в ней права и на указанную категорию пациентов.
3.3.6. Внести изменения и дополнения в ст. 9 Закона, расширив объем понятия «врачебная тайна» и приведя его, таким образом, в соответствие с международно-правовыми требованиями и ч. 1 ст. 61 Основ. «Иные сведения» не должны ограничиваться лишь теми, которые касаются психического здоровья лица. «Иные сведения» должны охватывать любую информацию, полученную при его обследовании и лечении.
3.3.7. привести Закон о психиатрической помощи в соответствие с п. 4 ст. 5 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод в связи с необходимостью исполнения постановления Европейского суда по делу «Ракевич против Российской Федерации». В Законе должно быть предусмотрено право лица, госпитализированного в недобровольном порядке, самостоятельно возбуждать процедуру судебного контроля за его госпитализацией[10].
Предлагаю также внести дополнение в ст. 39 Закона, закрепив за администрацией психиатрического стационара обязанность знакомить (информировать) пациента (или его представителя) с вынесенным судом постановлением об удовлетворении заявления о недобровольной госпитализации лица. Эта норма будет являться правовой гарантией обеспечения реализации предусмотренного ч. 3 ст. 35 Закона права лица в 10-дневный срок обжаловать такое постановление.
3.3.8. Предусмотреть в Законе допустимость проведения по просьбе или с согласия лица психиатрического обследования (освидетельствования) для решения вопросов:
1) об отсутствии у него противопоказаний для совершения гражданско-правовой сделки с недвижимостью, существенно ухудшающей жилищное или имущественное положение лица либо связанное с отчуждением жилья. Данная норма могла бы быть введена в Закон после соответствующего дополнения Основ законодательства РФ о нотариате (см. ниже п. 3.4.5.);
2) о годности лица по состоянию психического здоровья к исполнению обязанностей присяжного заседателя, что вытекает из положений ФЗ «О присяжных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации» (п. 3 ч. 3 ст. 3, а также пп. «б» п. 2 ст. 7).[11]
3.4. Изменения и дополнения необходимо внести и в другие законодательные акты, а также устранить имеющиеся между ними противоречия.
3.4.1. Необходимо устранить коллизию между Законом о психиатрической помощи и ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов». В соответствии с Законом о психиатрической помощи основанием для помещения недееспособного лица в ПНИ является решение органа опеки и попечительства, принятое на основании заключения врачебной комиссии с участием врача-психиатра. Однако указанный выше Федеральный закон в качестве основания для такого помещения предусматривает лишь письменное заявление опекуна. Это правило по существу создает лазейку для недобросовестных действий опекуна. В этом Федеральном законе кроме того указывается, что основания и порядок недобровольного помещения в такие учреждения предусматриваются не только данным Федеральным законом, но и Законом о психиатрической помощи. Однако последний недобровольное помещение в указанные учреждения не допускает. Распространение же на такие случаи норм о недобровольной госпитализации в психиатрический стационар представляется неверным.
3.4.2. Уточнения и дополнения требуют статьи ГПК РФ:
1) следует регламентировать, наконец, судебную процедуру рассмотрения дел о помещении граждан в ПНИ в недобровольном порядке. Такое помещение предусмотрено ст. 15 ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» действующего уже более 10 лет;
2) необходимо устранить противоречие между Основами, Законом о психиатрической помощи, УК РФ, с одной стороны, и ГПК РФ, с другой. Термины «принудительная госпитализация» и «принудительное освидетельствование», содержащиеся в главе 35 ГПК РФ, должны быть заменены терминами «госпитализация (освидетельствование) лица без его согласия или без согласия его законного представителя» («недобровольная госпитализация, освидетельствование» либо «госпитализация, освидетельствование в недобровольном порядке»);
3) целесообразно внести уточнения в ст. 304 ГПК. Институт возбуждения дела в гражданском процессе не получил своего закрепления. Речь должна идти о моменте принятия заявления судом, а не о моменте возбуждения дела.
3.4.3. Следует внести изменения в ГК РФ:
1) вторгшись в процессуальные вопросы, которые должен регламентировать ГПК РФ, ГК РФ вступил с ним в противоречие. В соответствии со ст. 286 и 45 ГПК РФ с заявлением в суд о признании лица дееспособным вправе обратиться наряду с опекуном и органом опеки и попечительства также члены семьи подопечного, прокурор, психиатрическое либо психоневрологическое учреждение. Статья же 40 ГК РФ предоставляет такое право лишь опекуну и органу опеки и попечительства, что не способствует защите прав недееспособных как одной из наиболее уязвимых категорий граждан в плане восстановления своей дееспособности.
Статья 40 ГК проигнорировала также и правило, содержащееся в ч. 3 ст. 43 Закона о психиатрической помощи, согласно которому администрация ПНИ обязана регулярно рассматривать вопрос о возможности пересмотра решения о недееспособности лиц, находящихся в ПНИ. Понятно, что ПНИ не должен лишаться права напрямую инициировать перед судом вопрос о признании лица дееспособным;
2) противоречия обнаруживаются и в самом ГК РФ. Согласно ст. 37 ГК опекун вправе совершать дарение имущества подопечного с предварительного разрешения органов опеки. В то же время ст. 575 ГК вообще не допускает дарение от имени недееспособного его опекуном, за исключением обычных подарков, стоимость которых не превышает пяти минимальных размеров оплаты труда.
3.4.4. В вынужденном дополнении нуждается ч. 4 ст. 61 Основ. В п. 7 следует предусмотреть допустимым предоставление сведений, составляющих врачебную тайну, без согласия гражданина или его законного представителя по запросу исполнительно-распорядительного органа муниципального образования и высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ для составления списков кандидатов в присяжные заседатели. Это устранит пробел в ч. 4 ст. 61 Основ, возникший в связи с принятием ФЗ «О присяжных заседателях...»
3.4.5. Весьма важным представляется расширение полномочий нотариуса в плане защиты имущественных и жилищных прав граждан с психическими расстройствами.[12]
При выяснении дееспособности гражданина в момент удостоверения сделки нотариус не располагает ни соответствующими методиками, ни дополнительными процессуальными возможностями. В течение нескольких минут без специальной подготовки и квалифицированной помощи он призван решить вопрос о том насколько добровольными и осознанными являются действия завещателя, дарителя либо продавца квартиры (дачи, земельного участка), проверить соответствует ли содержание проекта сделки действительным намерениям сторон.
Нотариус не имеет законных оснований опросить свидетелей, запросить данные медицинских учреждений, прибегнуть к помощи специалистов-психиатров, направить на освидетельствование или назначить в случае необходимости экспертизу данному лицу.
Вместе с тем, Закон о психиатрической помощи предусматривает, что при реализации гражданином своих прав и свобод требования предоставления сведений о состоянии его психического здоровья либо обследования его врачом-психиатром допускается лишь в случаях, установленных законами РФ (ст. 8). Отсюда следует, что если бы в Основах законодательства РФ о нотариате указанные допущения содержались, то проблема не возникла бы. Соответствующее дополнение не поздно внести в Основы и сейчас.
Вполне обоснованным было бы наделить нотариуса в случае возникновения сомнений в психической полноценности лица, совершающего сделку с недвижимостью, существенно ухудшающую его жилищное или имущественное положение, либо связанную с отчуждением жилья:
1) правом привлечения специалиста-психиатра для оказания квалифицированной помощи при проверке дееспособности данного лица с его согласия,
2) правом запрашивать органы опеки и попечительства в отношении лиц, признанных недееспособными,
3) правом направления такого лица с его согласия в ПНД для обследования и получения заключения об отсутствии противопоказаний для совершения данной сделки и об отсутствии оснований для постановки перед судом вопроса о признании его недееспособным. Практика такого рода уже имеет место в ряде регионов, в т.ч. Москве.
4. Обеспечение механизма реализации законодательных актов.
4.1. Правительству РФ следует незамедлительно приступить к выполнению поручения, данному в связи с введением в действие Закона о психиатрической помощи и касающегося разработки и утверждения Положения о службе защиты прав пациентов, находящихся в психиатрических стационарах. Это поручение должно было быть выполнено Правительством еще до 1 декабря 1992 г. (!). Вопиющее бездействие Правительства привело к неисполнению на протяжении уже 13 лет ст. 37 Закона и тем самым существенному нарушению прав граждан.
4.2. К нарушению прав лиц с психическими расстройствами, вытекающих из международных обязательств России, приводит неисполнение Правительством РФ Федерального закона от 22 апреля 2004 г. № 19-ФЗ, в котором перед Правительством РФ была поставлена задача определить порядок участия федеральных органов исполнительной власти в реализации Конвенции о передаче лиц, страдающих психическими расстройствами, для проведения принудительного лечения, заключенной еще в 1997 г. государствами-участниками СНГ. На этот раз сроки выполнения задания Правительству установлены не были. Отсутствие механизма реализации Конвенции «застопорило» передачу и принятие Российской Федерацией лиц для проведения принудлечения.
* * *
Надеюсь, что реализация в России Европейской декларации по охране психического здоровья и Европейского плана действий по охране психического здоровья подтолкнет в поступательном направлении и нормотворческий процесс, привлечет внимание к проблеме исполняемости законов, а также судебных решений. А иначе мы и дальше будем констатировать «широкое распространение нарушений прав граждан на наивысший достижимый уровень психического здоровья, на получение адекватной психиатрической помощи, а также прав граждан с психическими расстройствами вне рамок оказания психиатрической помощи»[13].
Президент Российской Федерации В.В.Путин на видеоконференции по вопросам реализации приоритетных национальных проектов, включая нацпроект «Здоровье», высказал пожелание о том, чтобы работа над реализацией идей, заложенных в нацпроектах, вышла за рамки бюрократических структур, органов, в т.ч. правительственных, чтобы на эту работу практическое непосредственное влияние могли оказывать общественность и профессиональные сообщества для расширения сферы совместной деятельности по важнейшим для нашей страны направлениям.[14]
Остается надеяться, что эти пожелания будут воплощены в жизнь, и благодаря такой совместной деятельности, усилиям профессиональных психиатрических сообществ Приоритетный национальный проект «Здоровье», широко обсуждаемый в стране, пополнится разделом «Психическое здоровье населения».
[1] Подробнее по этому вопросу – см. Независимый психиатрический журнал, 2006, № 1 С. 42-44.
[2] Московская правда, 2005, 26 октября
[3] Организация и порядок осуществления прокурорских проверок исполнения Закона РФ «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» Методические рекомендации. – М., 1999. С. 10
[4] Савостьянова Н.Н. Конституционное право граждан на охрану здоровья: роль прокурорского надзора за его соблюдением // Роль российской прокуратуры в защите прав и свобод человека и гражданина. М., 2004. С. 127
[5] Государственная политика в отношении, например, детей-инвалидов с умственными недостатками до сих пор построена, по мнению Уполномоченного по правам человека в РФ В.Лукина, на приоритете «изъятия их из общества». В ходе проверок в интернатах для таких детей обнаружилось значительное число детей, не имеющих грубых психических расстройств и вполне способных к самообслуживанию, которых использовали в качестве бесплатной рабочей силы. Налаживание жесткого общественного контроля за подобными учреждениями В.Лукин назвал в качестве одной из действенных мер (Российская газета, 2006, 1 июня)
[6] Негативные тенденции в государственной политике в отношении лиц с психическими расстройствами весьма отчетливо проявляются в нормотворческой деятельности. Как известно, Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ была изменена редакция ряда статей Закона о психиатрической помощи, в результате чего из Закона оказались изъяты нормы, являвшиеся важными гарантиями прав граждан при оказании психиатрической помощи. Были признаны утратившими силу:
1) норма, согласно которой законодательные и иные правовые акты, принимаемые в России и ее субъектах не могут ограничивать права граждан и гарантии их соблюдения при оказании психиатрической помощи, предусмотренные Законом (ч. 3 ст. 2 Закона);
2) норма, предусматривавшая контроль за деятельностью лиц, оказывающих психиатрическую помощь (ч. 1 ст. 45 Закона). Теперь такой контроль по-существу упразднен.
Когда эти и другие новации были предложены еще в качестве законопроекта, представители НПА России в качестве членов Экспертного совета при Уполномоченном по правам человека в РФ подготовили экспертное заключение на данный законопроект, обратив внимание на данный юридический нонсенс. Однако на законодателя данное заключение влияния не оказало.
Федеральным законом № 122-ФЗ в ст. 45 Закона о психиатрической помощи была внесена норма и позитивного, на первый взгляд, свойства, установившая правило о том, кто собственно определяет порядок осуществления контроля за деятельностью психиатрических учреждений. Такими полномочиями было наделено Правительство России. Однако соответствующее постановление (от 28 июля 2005 г. № 462) Правительство приняло лишь спустя почти год после принятия Федерального закона. При этом ожидаемого от Правительства определения порядка осуществления такого контроля в постановлении не оказалось. Его разработка и утверждение были перепоручены Минздравсоцразвитию России и неким «заинтересованным» федеральным органам исполнительной власти. Да и сами содержащиеся в постановлении установления вызывают некоторое недоумение. Возникает вопрос: зачем же нужно было вводить в ст. 45 Закона о психиатрической помощи эту псевдонорму о полномочиях Правительства? Для показухи и соблюдения формальностей? Чего стоит такое нормотворчество?
[7] При подготовке данного положения целесообразно было бы использовать, например, опыт разработки Положения о независимой автотехнической экспертизе, изучить нормы ФЗ «Об экологической экспертизе», предусматривающего наряду с государственной также и общественную экологическую экспертизу.
[8] Заключение независимой психиатрической экспертизы может рассматриваться в качестве источника доказательств и при обращении гражданина с жалобой непосредственно в суд.
[9] Примечательно, что аналогичную норму в Основах (ч. 3 ст. 3), согласно которой «законы субъектов РФ, нормативные правовые акты органов местного самоуправления не должны ограничивать права граждан в области охраны здоровья», Федеральный закон № 122-ФЗ вычеркнуть не посмел.
[10] Об этом подробнее – см. Независимый психиатрический журнал, 2005, № IV.С. 55-63
[11] Об этом подробнее – см. Независимый психиатрический журнал, 2005, № III. С. 38-42.
[12] Об этом подробнее – см. Независимый психиатрический журнал, 2004, № 1. С. 41-43.
[13] См. Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2005 год (Российская газета, 2006, 15 июня)
[14] Российская газета, 2006, 13 июня