Проблеме единоборства законности и целесообразности в вопросах конфиденциальности в психиатрии мы посвятили не одну статью рубрики «Психиатрия и право». Тема эта, как видно, неисчерпаема. Официальные лица выдвигают все новые обоснования для нарушения правовых и этических канонов сохранения врачебной тайны.
Обратимся на этот раз к ведомственной нормотворческой практике на уровне субъектов РФ. Так, министр здравоохранения Республики Татарстан своим приказом от 28 июня 2005 г. № 576 распорядился создать республиканский информационный банк данных лиц, находящихся под диспансерным наблюдением в психиатрических (психоневрологических) и наркологических учреждениях (диспансерах, отделениях, кабинетах). Этот приказ издан во исполнение распоряжения Кабинета Министров РТ от 18 мая 2005 г. № 668-р в целях повышения безопасности дорожного движения в Республике Татарстан, а, точнее, в целях исключения допуска указанных лиц к управлению транспортными средствами согласно Перечню медицинских психиатрических противопоказаний для осуществления отдельных видов профессиональной деятельности и деятельности, связанной с источником повышенной опасности, утвержденному постановлением Правительства РФ от 28 апреля 1993 г. № 377.
Это требование в срок до 1 января нынешнего года поручено выполнить главному психиатру МЗ РТ и главным врачам Республиканской клинической психиатрической больницы МЗ РТ и Республиканского наркологического диспансера МЗ РТ. Директору Республиканского информационно-аналитического центра приказано разработать компьютерную программу для создания банка данных. Начальники территориальных управлений и отделов здравоохранения МЗ РТ должны обеспечить предоставление в РКПБ и РНД сведений: 1) о контингенте лиц, находящихся под диспансерным наблюдением, и 2) о лицах, впервые взятых под диспансерное наблюдение территориальными психиатрическими и наркологическими учреждениями и снятых с указанного наблюдения.
Сведения, которые должны быть представлены в банк данных, включают фамилию, имя, отчество, дату рождения лица, адрес места регистрации, диагноз психического расстройства, дату взятия на диспансерное наблюдение и дату снятия с него. В приказе имеется лишь краткое указание об обеспечении соблюдения врачебной тайны при создании и пользовании банком данных в строгом соответствии с Законом о психиатрической помощи.
Сомнительными представляются, однако, как сама потребность в создании такого банка данных, так и правомерность этого замысла.
1. Рост числа дорожно-транспортных происшествий (ДТП) в Татарстане, как и в других регионах России, происходит из года в год отнюдь не по причине нахождения за рулем лиц, наблюдающихся у психиатра. Например, по статистике каждый второй виновник ДТП – водитель с годичным опытом вождения.
На заседании президиума Госсовета РФ, посвященном состоянию безопасности дорожного движения, президент России в качестве главной причины критической ситуации с ДТП в стране назвал приобретение водительских прав за деньги, поставленное на массовый коммерческий поток, вследствие чего аттестационный экзамен часто превращается в пустую формальность. Среди приоритетных задач в профилактике ДТП и гибели людей президент выделил улучшение условий дорожного движения, повышение требовательности к качеству подготовки водителей, создание в стране современной системы санитарной авиации для быстрой транспортировки пострадавших, обучение навыкам доврачебной помощи и самих водителей и сотрудников МВД и МЧС, проведение серьезной пропагандистской и информационной работы СМИ и образовательными учреждениями («в обществе должно быть жесткое неприятие хамства на дорогах, бравады и лихачества, вождения автомобиля в алкогольном или тем более наркотическом опьянении»), и, наконец, ужесточение наказания за несоблюдение правил дорожного движения[1]. К указанным направлениям деятельности министр внутренних дел добавил также создание федерального электронного досье учета нарушений, повышение безопасности пешеходов.
В октябре прошлого года Правительство РФ утвердило Концепцию федеральной целевой программы «Повышение безопасности дорожного движения в 2006-2012 годах»[2]. Ни в одном из пунктов столь масштабного документа с подобным анализом ситуации с ДТП и перечнем многочисленных мероприятий вопрос о состоянии психического здоровья водителей транспортных средств в качестве проблемного не фигурирует, и тем более не обозначена задача создания банков данных лиц, наблюдающихся у психиатра.
2. Необходимость в создании такого банка данных отсутствует также и потому, что вопрос о годности лица к управлению транспортными средствами решается, как известно, в ходе проведения обязательного психиатрического освидетельствования, а не путем сверки фамилии обратившегося лица со списком тех, кто состоит под наблюдением в ПНД. Действуют специальные Правила прохождения такого освидетельствования[3], в соответствии с которыми освидетельствование проводится врачебной комиссией, которая вправе запрашивать у медицинских учреждений дополнительные сведения, о чем работник ставится в известность.
В постановлении Правительства РФ об утверждении указанных Правил Минздраву России поручалось осуществлять организационно-методическую работу по вопросам, связанным с прохождением такого освидетельствования. Как теперь видно, резервы для улучшения этой работы в регионах у нынешнего Минздравсоцразвития России имеются.
3. Инициатива Минздрава РТ (или самого Кабинета Министров РТ) в решении проблем безопасности дорожного движения указанными в приказе мерами представляет собой псевдодеятельность. Нулевой результат в решении провозглашенной цели (повысить безопасность на дорогах) в данном случае неминуемо перерастет в последствия, которые будут уже со знаком « - ».
Во-первых, заинтересованные лица и ведомства на основе подобного прецедента могут озаботиться идеей создания аналогичных банков данных, например, для исключения допуска лиц к работе с использованием сведений, составляющих государственную тайну; для решения вопроса о выдаче лицензии на право приобретения оружия и др. При этом будет подобрана и соответствующая аргументация, например, что именно психически больные преобладают, якобы, среди тех, кто разглашает гостайну или среди неправомерно применяющих огнестрельное оружие и т.п. Главное, чтобы была объявлена очередная кампания по борьбе с тем или иным негативным явлением. А уж на ее волне, воспользовавшись случаем, можно будет попробовать решить и «свои» задачи – включить в план мероприятий сбор сведений конфиденциального характера.
Во-вторых, создание подобного банка данных вызовет соблазн у заинтересованных лиц и ведомств заполучить из этого банка «запретную информацию». Им захотят пользоваться сотрудники исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований и высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ для составления и корректировки списков кандидатов в присяжные заседатели; служащие органов, уполномоченных принимать решение о назначении на должность судьи; представители органов внутренних дел в нарушение п. 3 ч. 4 ст. 61 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан; риэлторы, производящие юридическую экспертизу сделки по купле-продаже квартир, и др. Банк данных станет кормушкой для недобросовестных лиц.
В конечном итоге произойдет утечка информации[4], и база данных о лицах, находящихся под диспансерным наблюдением, окажется на прилавках магазинов, в Интернете, как это случилось с другими базами персональных данных граждан[5]. Причем в этом бизнесе, как правило, задействованы лица, призванные защищать конфиденциальную информацию.
4. Содержащееся в приказе Минздрава РТ требование о «строгом соответствии» предпринятой им акции Закону о психиатрической помощи представляет собой юридический нонсенс. Указанный Закон дозволения на совершение подобных действий не содержит. Кроме того «право пользования» сведениями, составляющими врачебную тайну, регламентировано большей частью не Законом о психиатрической помощи, а Основами законодательства РФ об охране здоровья граждан.
Действующее законодательство пока не предусматривает возможности создания банков персональных данных, касающихся состояния здоровья граждан. А значит вначале потребуется внести соответствующие изменения и дополнения в Основы, Закон о психиатрической помощи и некоторые другие законодательные акты; на их основе принять на уровне субъекта РФ закон о создании соответствующего банка данных; разработать положение о порядке формирования и использования базы данных[6], утвердить перечень должностных и иных лиц, имеющих право доступа к этим сведениям[7] и т.д. Только после этого можно будет отдать приказ на уровне министерства о формировании банка данных с предоставлением сведений о каждом из пациентов.
Однако такое развитие событий вряд ли возможно особенно в связи с ратификацией Россией Конвенции Совета Европы о защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных[8], а также в преддверии принятия ФЗ «О персональных данных», новой редакции ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защите информации». В этом же пакете законопроектов, находящихся на рассмотрении в Государственной Думе, имеется проект федерального закона о внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ в связи с ратификацией Конвенции и принятием федеральных законов.
В законопроекте «О персональных данных» определены принципы сбора и обработки персональных данных, меры, которые гарантировали бы их сохранность от случайного или несанкционированного доступа. Предусматривается, что все базы данных будут регистрироваться специальной службой.
Для получения и обработки персональных данных, касающихся состояния здоровья граждан, оператор должен в обязательном порядке получить на это письменное согласие гражданина (субъекта персональных данных). При этом гражданин будет иметь право ознакомления с вносимыми данными, требовать внести необходимые уточнения, блокировать соответствующие данные, предоставив подтверждение того, что данные, включенные в информационную систему, являются устаревшими, недостоверными, незаконно полученными.
За неделю до издания приказа Минздрава Республики Татарстан от 28 июня 2005 г. № 576 в Российской газете (2005, 21 июня) была официально опубликована Концепция создания системы персонального учета населения Российской Федерации, одобренная распоряжением Правительства РФ от 9 июня 2005 г. № 748-р. В ней, в частности, указывалось на отсутствие единой нормативной правовой базы в системе учета населения, на нескоординированность и несогласованность создания автоматизированных систем учета между собой. Признавалось необходимым регламентировать отношения, связанные с а) функционированием и статусом баз персональных данных; б) законодательным закреплением перечня персональных данных, необходимых для однозначного установления их соответствия конкретному физическому лицу; в) определением полномочий пользователей системы персонального учета; г) защитой персональных данных; д) взаимодействием госорганов и населения в части сбора и передачи персональных данных.
Была поставлена задача принятия нормативных правовых актов в статусе федеральных законов, определяющих понятие, структуру, виды персональной информации, порядок доступа к ней, права и обязанности пользователей и держателей баз данных персональной информации, порядок и условия сбора, хранения, использования и распространения персональных данных.
Однако надлежащих выводов из положений Конвенции при подготовке приказа руководство Минздрава РТ не сделало.
В Европе уже более 30 лет функционирует особый институт правовой охраны личности – так называемый институт защиты персональных данных. Во многих европейских государствах приняты национальные законы о персональных данных, в ряде стран введены независимые уполномоченные по защите этих данных.
Отсутствие в России аналогичного национального закона вводит в искушение заинтересованные ведомства творить свое «законодательство», не считаясь при этом с тем вредом, которое оно может причинить правам и интересам граждан.
Возникла ситуация, при которой законности, чтобы одержать верх, потребуется... подкрепление.
[1] Российская газета, 2005, 16 ноября
[2] Российская газета, 2005, 27 октября
[3] См. Правила прохождения обязательного психиатрического освидетельствования работниками, осуществляющими отдельные виды деятельности, в том числе деятельность, связанную с источником повышенной опасности (с влиянием вредных веществ и неблагоприятных производственных факторов), а также работающими в условиях повышенной опасности, утвержденные постановлением Правительства РФ от 23 сентября 2002 г. № 695
[4] По данным ВЦИОМ, 64% опрошенных россиян уверено, что государство не способно обеспечить конфиденциальность и предотвратить утечку персональных данных из своих баз; 37% назвали риск недобросовестного использования персональной информации (Российская газета, 2005, 29 ноября)
[5] По разным оценкам, в России существует более 400 тысяч баз данных (базы данных налоговых инспекций, пенсионных фондов, собесов, БТИ, ГИБДД, ГУВД, Управления виз и регистраций, военкоматов, банков по выдаче кредитов и дисконтных карт, компаний сотовой связи и др.).
[6] См., например, Положение о создании, ведении и использовании центрального банка данных по учету иностранных граждан, временно пребывающих и временно или постоянно проживающих в Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства РФ от 6 апреля 2005 г. № 186
[7] См., например, Перечень должностных лиц органов внутренних дел, пользующихся правом доступа к сведениям, составляющим налоговую тайну, утвержденный приказом МВД России от 26 декабря 2003 г. № 1033
[8] Конвенция ратифицирована Федеральным законом от 19 декабря 2005 г. № 160-ФЗ