Соблюдение и защита прав человека является конституционной обязанностью российского государства. Государство гарантирует гражданам защиту от любых форм дискриминации, обусловленной, в частности, наличием у них каких-либо заболеваний[1], включая психические расстройства.
Успех в этом деле зависит не только от активности самих граждан в отстаивании своих прав в борьбе против произвола и беззакония должностных лиц, но и от действенности системы защиты прав человека, включающей судебную защиту, внесудебную защиту, деятельность неправительственных правозащитных объединений, а также от эффективности процедур такой защиты.
Следует признать, что судебная защита продолжает оставаться недоступной для большинства населения. Суды чрезвычайно перегружены и не в состоянии с должной тщательностью разбираться в потоке жалоб и исков, поступающих в суды. Нехватка судей приводит к отказам под разными предлогами принимать жалобы и заявления граждан. Рассмотрение дел в районных судах затягивается на долгое время, возникают трудности исполнения судебных решений, что порождает у людей неверие в эффективность судебной защиты. В суды обращаются редко, боясь многодневных хождений, волокиты, грубости и бюрократизма, не надеясь добиться там справедливости.
Несмотря на действие Закона РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" от 27 апреля 1993 г., число жалоб и заявлений, подаваемых в суды, не превышает нескольких десятков тысяч в год при населении более 145 млн. человек. Сказывается и отсутствие в России традиций судебной защиты своих прав.
Граждане, как правило, не имеют средств для обращения за помощью к адвокату. Встречаются случаи, когда профессиональная пригодность последнего вызывает сомнения.
Наиболее действенным шагом по восстановлению нарушенных прав граждан все чаще становится обращение в органы прокуратуры. Не следует забывать, что прокуратура в нашей стране является правозащитным органом. Обеспечение единого правового пространства, защита прав и свобод личности, борьба с административным произволом являются приоритетными направлениями прокурорского надзора.
Свои правозащитные функции прокуратура осуществляет не только в ходе надзора за исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, законодательными и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, государственными судебно-экспертными учреждениями и т.д., но и путем надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом принудительные меры медицинского характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.
На прокуроров возложены: рассмотрение и проверка заявлений, жалоб о нарушении прав, разъяснение пострадавшим порядка их защиты, принятие предупредительных мер, привлечение к ответственности нарушителей, возмещение причиненного вреда. Для этого прокурор правомочен посещать помещения органов власти, учреждений и организаций, проверять документы, вызывать для объяснений должностных лиц. Он вправе направлять представления об устранении вскрытых нарушений, опротестовать противоречащие закону правовые акты, обращаться в суд о признании их недействительными, объявить предостережение должностному лицу о недопустимости нарушения закона, и изложить в нем соответствующие требования. При необходимости прокурор возбуждает производство об административном правонарушении или уголовное дело. В определенных случаях он призван содействовать восстановлению нарушенных прав в порядке гражданского судопроизводства.
Следует также иметь в виду, что при необходимости защиты прав наименее социально защищенных лиц в органах прокуратуры могут разрешаться обращения даже по вопросам, подведомственным суду.
По словам Генерального прокурора РФ В.Устинова, "прокуратура должна стать социальным адвокатом, стоять на страже интересов простых граждан"[2]. В 2002 г., например, органами прокуратуры было рассмотрено почти 1,5 млн. жалоб граждан, выявлено свыше 900 тыс. нарушений законов в госучреждениях большинство из которых так или иначе затрагивает права и интересы граждан.
Помощь прокурора, следовательно, является не только более действенной и оперативной, но и доступной. Все заявления и жалобы органы прокуратуры принимают к рассмотрению бесплатно. Роль прокуратуры во внесудебной защите прав граждан подчеркивается в проекте Федеральной концепции обеспечения и защиты прав и свобод человека.
Наиболее распространены обращения за защитой трудовых, жилищных, пенсионных прав, прав потребителей, собственника, ветеранов и инвалидов, несовершеннолетних, права на свободу передвижения, на охрану здоровья, прав общественных объединений.
Некоторые направления деятельности органов прокуратуры напрямую связаны с охраной прав и законных интересов лиц, страдающих психическими расстройствами. Часть 3 ст. 45 Закона о психиатрической помощи обязывает прокуроров осуществлять надзор за соблюдением законности при оказании психиатрической помощи. В 1998 г. Генеральной прокуратурой РФ была организована проверка исполнения Закона о психиатрической помощи в ряде регионов страны. Проверка проводилась в Минздраве, Минтруде, Минобразовании России, ГНЦ им. В.П.Сербского, а также в Главном военно-медицинском управлении Минобороны России. Материалы проверки наряду с данными, представленными также и НПА России, были использованы в Специальном докладе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации "О соблюдении прав граждан, страдающих психическими расстройствами"[3].
В 1999 г. НИИ при Генеральной прокуратуре РФ были разработаны методические рекомендации "Организация и порядок осуществления прокурорских проверок исполнения Закона РФ "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании", которые за подписью заместителя Генерального прокурора были разосланы в помощь прокурорам на места. [4]
В соответствии со ст. 10 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в органах и учреждениях прокуратуры разрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушениях законов на территории России, поступающие от граждан, должностных и других лиц. Обращения могут быть поданы самими гражданами, права которых нарушены, или их представителями, а также по просьбе граждан надлежаще уполномоченным представителем общественного объединения. Порядок их рассмотрения и разрешения установлен Инструкцией о порядке рассмотрения и разрешения обращений и приема граждан в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации, утвержденной приказом Генерального прокурора РФ от 15 января 2003 г. № 3.[5]
Под обращением в Инструкции понимается изложенное в письменной или устной форме предложение, заявление, жалоба или ходатайство. Предложение - обращение гражданина, не связанное с нарушением его прав, направленное на улучшение деятельности органов прокуратуры или других правоохранительных органов. Заявление - обращение гражданина по поводу реализации его прав и свобод, закрепленных в Конституции и законодательстве России. Жалоба - обращение гражданина по поводу нарушения его прав и свобод решениями и действиями (бездействием) органа, должностного лица и иных лиц. Ходатайство - изложенное в письменной форме обращение гражданина с просьбой о признании в случаях, установленных законодательством РФ, определенного статуса, прав, свобод.
Письменное обращение должно содержать фамилию, имя, отчество, адрес заявителя, наименование органа или должностного лица, которым оно направлено, изложение существа вопроса, указание на нарушенный, по мнению заявителя, закон, дату и личную подпись.
В каждой прокуратуре установлен ящик "Для обращений и заявлений". Обращения могут быть поданы на личном приеме у прокурора, который проводится в течение всего рабочего дня согласно графику, вывешиваемому в доступном для граждан месте.
По каждому обращению в прокуратуре может быть выполнено одно из следующих действий: принятие к производству; передача на разрешение в нижестоящие органы прокуратуры; направление в другие органы; приобщение к ранее поступившей жалобе.
Обращение, подлежащее разрешению другими органами и учреждениями, в 5-дневный срок направляется по принадлежности с одновременным извещением об этом заявителя, куда ему следует обратиться.
Запрещается направление обращений прокурорам, которые ранее принимали по поставленным в обращениях вопросам оспариваемые решения, а также прокурорам, действия которых обжалуются.
По окончании проверки заявителю, по его просьбе, предоставляется возможность ознакомиться с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы (материалами об отказе в возбуждении уголовного дела, надзорными производствами по жалобам и т.п.), в той мере, в которой это не противоречит требованиям соблюдения государственной или иной охраняемой законом тайны, законным интересам других лиц.
При рассмотрении и разрешении обращений граждан запрещается без согласия граждан разглашать сведения об их частной жизни. По мотивированной просьбе гражданина не подлежит разглашению его анкетные данные и домашний адрес.
Заявления, жалобы, предложения граждан, должностных и других лиц разрешаются в срок не позднее 30 дней со дня поступления (момента регистрации) в прокуратуру, а не требующие дополнительного изучения и проверки - не позднее 15 дней, если иной срок не установлен федеральным законом. Окончанием срока рассмотрения и разрешения обращений считается дата направления письменного ответа или устного сообщения автору с изложением принятого решения. Срок разрешения обращений продлевается прокурором либо его заместителем с одновременным уведомлением их авторов о причинах задержки и характере принимаемых мер.
Обращения граждан считаются разрешенными и снимаются с контроля, если поставленные в них вопросы рассмотрены, приняты необходимые меры, даны исчерпывающие ответы в соответствии с действующим законодательством и отправлен письменный ответ.
Если по жалобе или заявлению принесен протест, предъявлен иск или использовано иное прокурорское полномочие, заявителю сообщается о том, где впоследствии он может получить информацию о результатах их рассмотрения. Ответ заявителю направляется рассматривавшим жалобу или заявление прокурором.
При отказе в удовлетворении обращений граждан ответ должен быть мотивирован и понятен.
Инструкция предусматривает основания [6], по которым обращения граждан могут быть оставлены без разрешения и уведомления авторов. Это возможно в случаях, когда:
Сам факт того, что разрешение обращения, лишенного смысла, не представляется возможным, сомнений не вызывает, хотя при этом не понятно почему такое обращение должно отклоняться не сразу, а только при наличии предыдущих обращений. Кроме того, возможно, следовало бы все же уведомить заявителя об оставлении его обращения без разрешения с указанием причины. Заявителю тем самым мог бы быть предоставлен шанс членораздельного изложения существа проблемы и сохранения, таким образом, возможности вновь обратиться к прокурору.
Однако ссылка затем на наличие в материалах проверки предыдущих обращений некоего документа, свидетельствующего о психическом заболевании заявителя, не позволяющем ему адекватно оценивать происходящие события, вызывает множество вопросов: о какого рода (вида) документе идет речь (справке, заключении, решении суда, свидетельском показании); кем он может быть составлен; на основе каких проведенных исследований, фактов или данных; за какой период времени и в отношении каких таких "происходящих событий"; каковы критерии определения адекватности оценки лицом происходящего и может ли этот показатель быть юридически значимым наравне, например, с юридическим критерием недееспособности; и, наконец, на каком правовом основании данный документ запрашивался прокуратурой или использовалось мнение привлеченного специалиста, основанное лишь на анализе текста обращения?
Единственно значимым "документом" в этой ситуации могло бы являться решение суда о признании заявителя недееспособным, т.к. это подразумевает, что защиту его интересов осуществляет его опекун. Однако на практике довольно часто встречаются случаи, когда недееспособный лишен заботы опекуна (опекун еще не назначен или преследует свои, зачастую меркантильные цели), да и органы опеки и попечительства не выполняют возложенных на них функций. Не даром в соответствии со ст. 45 ГПК РФ прокурор наделен правом обращения в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина, если он по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности не может сам обратиться в суд. Недееспособность лица, по нашему мнению, не является таким образом безусловным препятствием для его обращения в органы прокуратуры за защитой своих прав.
Легитимность всех других "документов" о неадекватности оценки лицом происходящих событий, вследствие чего его последующие обращения в прокуратуру должны оставаться без разрешения и уведомления, вызывает сомнения.
Во-первых, врач, а затем и прокурор на основании наличия у лица психического заболевания ограничивают его право на обращение за защитой своих законных интересов, что противоречит ч. 3 ст. 5 Закона о психиатрической помощи. Да и вид самого правоограничивающего документа не определен.
Во-вторых, в соответствии со ст. 37 и 39 Закона о психиатрической помощи все пациенты, находящиеся в психиатрическом стационаре, вправе подавать без цензуры жалобы и заявления в прокуратуру, а администрация психиатрического стационара, со своей стороны, обязана обеспечить условия для направления этих жалоб и заявлений в прокуратуру. Получается, что, одной рукой выполняя предписания Закона о психиатрической помощи, врач в то же время другой рукой перекрывает больному путь к разрешению его обращения и даже уведомлению об оставлении обращения без разрешения.
В-третьих, в указанном документе дается оценка не того, насколько лицо понимает значение своих действий и руководит ими, а как оно оценивает ситуацию вокруг, не понятно какие происходящие события.
В-четвертых, общеизвестно, что одни события лицо, страдающее психическим расстройством, может оценить вполне адекватно, а другие нет. Не говоря уже о том, что события, имевшие место в прошлом и не адекватно оцененные больным в то время, могут быть правильно восприняты им в настоящее время, например вследствие ремиссии.
В-пятых, не следует забывать, что запрос прокурором сведений, составляющих врачебную тайну в данном случае заявителя, возможен лишь с согласия самого заявителя или его законного представителя. Негласное же (без согласия гражданина) освидетельствование заявителя врачом-психиатром при отсутствии оснований, указанных в Законе о психиатрической помощи, вообще недопустимо.
Работа с обращениями граждан, страдающих психическими расстройствами, является, безусловно, непростой, в том числе и для органов прокуратуры. Помощь в этом деле могло бы оказать взаимодействие прокуратуры с профессиональными правозащитными общественными объединениями, в частности с НПА России. Резервы для совершенствования такого сотрудничества имеются.
В целях обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина, использования для этого потенциала российских и международных правозащитных и иных общественных организаций Генеральный прокурор РФ в своем Указании "Об организации взаимодействия органов прокуратуры с правозащитными и иными общественными организациями" от 17 декабря 2002 г. № 74/40 предложил прокурорам тщательно, полно и объективно проверять сведения, поступившие из правозащитных и иных общественных организаций, о ставших им известными актах органов государственной власти и управления, неправомерных действиях должностных лиц, ограничивающих права и свободы человека и гражданина. Было предложено при необходимости принимать участие в мероприятиях правозащитных организаций, информировать их о работе прокуратуры по надзору за соблюдением гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина; работу по взаимодействию с общественными организациями отражать в годовом докладе отдельным разделом. В 2003 г. планируется подготовить рекомендации о формах и методах такого взаимодействия, с которыми мы обязательно познакомим наших читателей.
[1] Ст. 17 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан.
[2] Российская газета, 2002, 16 февраля
[3] Российская газета, 1999, 2 августа
[4] Один из пунктов данных рекомендаций может быть принят, на наш взгляд, лишь с существенной оговоркой. В нем указывается, что в ходе проверки в специализированных медицинских учреждениях и в органах здравоохранения прокурор должен знакомиться, изучить и проанализировать амбулаторные карты и истории болезни. Однако при этом не учитывается, что медицинская документация имеет особый правовой статус, т.к. содержащиеся в ней сведения носят конфиденциальный характер. Знакомство с ней допускается только при наличии согласия самого пациента или его законного представителя. Без такого согласия изучение прокурором истории болезни пациента психиатрического учреждения может считаться правомерным лишь в целях обследования и лечения гражданина, не способного из-за своего состояния выразить свою волю либо в связи с проведением расследования (т.е. по возбужденному уголовному делу) или судебным разбирательством либо при наличии оснований, позволяющих полагать, что вред здоровью гражданина причинен в результате противоправных действий (ст. 61 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан).
[5] Приказ и Инструкция будут опубликованы в журнале "Законность", 2003, № 4. Регистрацию в Минюсте России приказ не проходил.
[6] Некоторые основания заметно отличаются по формулировке от соответствовавших им оснований, которые содержались в ныне утратившем силу приказе Генерального прокурора "О порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации" от 15 декабря 1998 г. № 90, о котором мы рассказывали на страницах нашей рубрики (см.: Независимый психиатрический журнал, 2001, № 1, с. 41-44).
[7] Прекращение переписки с заявителем возможно в случаях, если: а) повторное обращение не содержит новых доводов и данных о нарушении закона, а изложенное ранее полно и объективно проверялось, и ответ дан в порядке, установленном настоящей Инструкцией, правомочным должностным лицом органа прокуратуры; б) в обращении имеются нецензурная брань, выражения, оскорбляющие честь и достоинство других лиц, а заявитель ранее предупреждался о том, что при поступлении подобных обращений переписка с ним может быть прекращена. Сообщение об этом направляется заявителю в 30-дневный срок со дня поступления обращения. Переписка возобновляется, если основания, по которым она была прекращена, отпали.